從宏觀視角看規(guī)范的PPP應(yīng)具有的核心特征——兼論如何辨別真?zhèn)蜳PP

發(fā)布日期：2018-05-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 自2013年黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)區(qū)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和運營”以來的四五年里，政府和社會資本合作（PPP）在中國掀起一浪接一浪的熱潮，在項目數(shù)量和投資總額上不斷爆出新的奇跡。在肯定PPP為中國的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮重要作用的同時，我們也逐漸認識到，運動式搞PPP的做法帶來了一系列新的問題，如重建設(shè)輕運營、固化政府支出責(zé)任、增加隱性政府債務(wù)等，這已然偏離國家推廣PPP的初衷?！?/p>

　　 2017年下半年以來，國家出臺了一系列監(jiān)管措施規(guī)范和整頓PPP發(fā)展中的亂象，較為典型文件及規(guī)定的如下：

　　 《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 (財預(yù)〔2017〕50號)是深度整頓政府不合規(guī)融資行為和政府產(chǎn)業(yè)基金的重磅財政管理政策，其中規(guī)定，“地方政府應(yīng)當規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）…地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。”

　　 《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），要求“各級財政部門應(yīng)認真落實相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質(zhì)量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：（1）不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。（2）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價和財政承受能力論證的。（3）未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”該文件同時明確了應(yīng)予退庫的五類項目。

　　 《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財辦金〔2018〕54號），對核查存在問題的173個項目分類進行了處置，分別采取了調(diào)出示范項目名單并清退出項目庫、調(diào)出示范項目名單但保留在項目庫、督促整改等措施，并提出“加強項目管理、強化信息公開、建立長效管理機制”等要求。

　　 在國家對PPP加強監(jiān)管的背景下，面對一系列的文件，以及實務(wù)中形形色色的各類PPP實踐，社會各界，尤其是政府行業(yè)主管部門、社會資本方等，為規(guī)避擬建項目不能入庫或已入庫項目被退庫的風(fēng)險，不免產(chǎn)生諸如“什么樣的項目屬于PPP項目，項目如何運作才符合政策文件的規(guī)定，如果辨別真?zhèn)蜳PP項目”等疑問。

　　 我們認為，規(guī)范的PPP應(yīng)同時具備以下五個核心特征，不具備或不同時具備以下五個核心特征的項目，我們認為不屬于PPP項目，起碼不屬于規(guī)范的PPP項目。

　　 一、項目領(lǐng)域兼具公共特征和市場屬性

　　 財辦金〔2017〕92號規(guī)定，下列情形不適宜采用PPP模式實施，“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的”。

　　 我們可以對上述條款作如下解讀：一、不具有公共屬性的領(lǐng)域（如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等），不適宜采用PPP模式實施； 二、僅具有公共屬性的領(lǐng)域（如涉及國家安全或重大公共利益），也不適宜采用PPP模式實施。也就是說，項目領(lǐng)域應(yīng)兼具公共屬性和市場屬性。

　　 那么問題是，什么是公共特征和市場屬性？哪些領(lǐng)域兼具公共特征和市場屬性呢？

　　 公共經(jīng)濟學(xué)認為，公共產(chǎn)品具有消費的非競爭性和受益的非排他性的特點，意思是消費者的消費不會影響他人消費，也不會增加成本或影響他人的受益。所以“非競爭性和受益的非排他性”就是公共特征。而市場屬性是指市場主體可以通過市場化方式取得該項目并開展投資、建設(shè)、運營活動。

　　 財金〔2014〕76號《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》規(guī)定：政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。

　　 財金〔2014〕156號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》規(guī)定，受不同行業(yè)政策及行業(yè)特點的影響，不同行業(yè)的PPP項目合同中會有一些特殊的條款安排。本章將會就公共交通（機場、港口、鐵路、軌道交通等）、公用設(shè)施（供電、供氣、供水、污水處理等）、社會公共服務(wù)（醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、學(xué)校、監(jiān)獄、養(yǎng)老院等）等PPP模式應(yīng)用較為廣泛的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，PPP項目合同的特殊條款和機制進行介紹。

　　 二、項目已開展物有所值評價和財政可承受能力評價

　　 判斷一個項目是否采用了規(guī)范的PPP模式，首先要看該項目有沒有開展物有所值評價和財政可承受能力評價，以驗證該項目的核心要素能否為滿足公共物品的要求，與傳統(tǒng)方式相比較，能否實現(xiàn)成本降低、質(zhì)量提升或效率提高。同時驗證，政府的支出責(zé)任是否在可承受的范圍以內(nèi)，是否平滑支出，是否可確保財政中長期的可持續(xù)性。也就是說，項目已開展物有所值和財政可承受能力評價是規(guī)范的PPP的核心特征之一。

　　 財辦金〔2017〕92號規(guī)定，前期準備工作不到位，未通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目不得入庫。…尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的，不宜繼續(xù)采用PPP模式實施…

　　 財金〔2015〕57號《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》規(guī)定，示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。

　　 三、社會資本一般長期負責(zé)項目的運營

　　 從國家部委出臺的規(guī)范PPP發(fā)展的文件看，項目是否具有運營內(nèi)容被當作是否適宜采用PPP模式的考量標準之一。自2014年以來，PPP一定程度上被有意或無意地異化為政府新的融資工具，重建設(shè)輕運營已然成為PPP發(fā)展過程的頑疾之一。社會資本方的行業(yè)特性決定了較多的社會資本方只具有施工和建設(shè)能力，而缺乏項目運營的經(jīng)驗和能力。項目建設(shè)期完成只達到形成物理載體的基礎(chǔ)目標，而要實現(xiàn)國家提升公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率的目標，將項目運營納入PPP范圍是應(yīng)有之義。在當今形勢下，項目是否具有運營內(nèi)容、社會資本方是否負責(zé)項目的長期運營，甚至被多數(shù)從業(yè)者用作判斷真?zhèn)蜳PP的重要標準之一。

　　 同時，國家一系列文件對只重工程建設(shè)，而輕視運營的行為提出了糾正措施：

　　 財辦金〔2017〕92號規(guī)定，只涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的，不宜采用PPP模式。

　　 財金〔2014〕76號《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，該文對PPP定義“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；”

　　 財政部史耀斌副部長《在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中談到，“PPP項目要以運營為核心。發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運營風(fēng)險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項目“重建設(shè)、輕運營”的傾向仍然嚴重。”

　　 四、項目風(fēng)險在政府和社會資本之間合理分配

　　 政府和社會資本之間風(fēng)險分配是否合理判斷真?zhèn)蜳PP最重要的標準。規(guī)范的PPP運作模式，一定是將項目風(fēng)險在政府和社會資本間合理地進行分配。相反地，不規(guī)范的PPP運作模式，往往是一方（往往是政府）過度地承擔(dān)另一方理應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任。

　　 2014年財政部頒布了《PPP項目合同指南（試行）》規(guī)定了政府和社會資本各自承擔(dān)的風(fēng)險。其中第三章第十一條規(guī)定了PPP項目的風(fēng)險分配基本框架：即按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

　　 我們認為，規(guī)范的PPP項目風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則，一是由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)風(fēng)險； 二是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配； 三是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限[i]。

　　 財預(yù)〔2017〕50號《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》強調(diào)不得過度加重政府風(fēng)險。該文件要求規(guī)范政府與社會資本方的合作行為，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，地方政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 財辦金〔2017〕92號規(guī)定，將通過名股實債等方法提前鎖定政府責(zé)任，加重政府風(fēng)險的項目清出項目庫。“構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。”

　　 　　 五、具有科學(xué)的績效考評標準和考評機制

　　 王守清教授認為，如果要把PPP做好，必須遵循下面四個相互關(guān)聯(lián)的核心原則：一是真正的風(fēng)險分擔(dān)、二是明確的產(chǎn)出要求、三是強調(diào)全壽命期績效，四是回報與績效關(guān)聯(lián)[ii]。我們完全認可王守清教授的觀點，并認為，是否具有科學(xué)的績效考評標準和考評機制，是判斷PPP真?zhèn)蔚闹匾獦酥局弧？冃Э己藨?yīng)在所有的PPP項目上實施，沒有考核，就不會促使社會資本方提供更有效率、更有質(zhì)量、更低成本的公共產(chǎn)品。

　　 但現(xiàn)實問題是，現(xiàn)在比較多的績效考核模型無法科學(xué)地評價社會資本方運營的主要績效，不具有可評價性。部分簡單粗暴的考評標準被社會資本方鉆了空子，從而社會資本方得到了不應(yīng)有的暴利。我們認為，在政府和社會資本方簽訂項目合同前，應(yīng)組織法律、財務(wù)、咨詢、行業(yè)、學(xué)者等各方面專家，為項目制訂科學(xué)的績效考核標準和考評機制并寫入合同。鑒于項目期限長達10年以上，為使雙方的利益更均衡和可預(yù)期，應(yīng)制訂動態(tài)的、可調(diào)節(jié)的考核標準和機制?！?/p>

　　 國家部委發(fā)了多個文件，闡述了績效考評的重要性：

　　 國辦發(fā)〔2015〕42號《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》規(guī)定，要完善公共服務(wù)價格調(diào)整機制。積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

　　 財辦金〔2017〕92號規(guī)定，存在下列情形的項目，不得入庫：未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

　　 最后，我們清醒地認識到，現(xiàn)階段中國的PPP運行還存在太多的問題，我們的認識也不一定深入和準確。同時，伴隨著PPP在中國的不斷發(fā)展，本文總結(jié)的核心特征也可能出現(xiàn)變化。但我們堅信，規(guī)范的PPP在中國一定會行穩(wěn)致遠。

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