財(cái)政部PPP中心主任焦小平：新時(shí)代下基建投資創(chuàng)新

發(fā)布日期：2018-06-15來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年5月22日，由中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)主辦的博智宏觀論壇第二十七次月度例會(huì)召開(kāi)。會(huì)議主題為“中國(guó)基建投資的增長(zhǎng)潛力”。財(cái)政部PPP中心主任焦小平受邀出席會(huì)議并發(fā)表主旨演講。 以下為演講摘編：

　　 新時(shí)代下基建投資創(chuàng)新

　　 2014年起，財(cái)政部按照黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP改革，貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在公共服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)多元、高效、高質(zhì)量供給。從基建投資角度來(lái)看，目前PPP項(xiàng)目已覆蓋19大領(lǐng)域，其中占比最大的是交通運(yùn)輸類，第二是市政工程類，第三是綠色低碳環(huán)保類。

　　 四年P(guān)PP改革在推動(dòng)基建投資改革創(chuàng)新方面取得了初步成效，但與全面深化改革、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)還有很大差距。下面，就新時(shí)代下基建投資創(chuàng)新談四個(gè)想法：

　　 第一，要對(duì)標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展。

　　 首先，定位要轉(zhuǎn)變?；ㄍ顿Y不僅僅是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，更是一種關(guān)系民生福祉的公共服務(wù)，要量力而行、可持續(xù)。當(dāng)下過(guò)剩產(chǎn)能與過(guò)去粗放發(fā)展模式下政府過(guò)度投資有關(guān)聯(lián)。政府超常規(guī)大規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)，上馬一大批基建項(xiàng)目，導(dǎo)致鋼筋、水泥、鋁制品、玻璃等建材價(jià)格攀升和相關(guān)產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)能上馬；當(dāng)政府減弱或無(wú)力加大開(kāi)支時(shí)，需求會(huì)急劇縮減，但市場(chǎng)供給反應(yīng)滯后且呈剛性，在新的供求平衡下，自然就出現(xiàn)一大批過(guò)剩產(chǎn)能。

　　 其次，要堅(jiān)持效率第一?；ㄍ顿Y要追求宏觀有效能，微觀有效率。宏觀有效能是指要保證高品質(zhì)供給和可持續(xù)發(fā)展，如果政府投資項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，就是低效或無(wú)效投資，就是宏觀無(wú)效能。比如，根據(jù)2018年審計(jì)署公布的《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》，某省195個(gè)污水處理項(xiàng)目中146個(gè)處于閑置狀態(tài)，沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際環(huán)境效果。另一方面，就是上段所說(shuō)的基建投資的負(fù)向溢出效應(yīng)，事關(guān)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。微觀有效率是指要解決目前政府主導(dǎo)的基建投資項(xiàng)目超預(yù)算、投建用脫節(jié)等財(cái)政資金績(jī)效問(wèn)題。不能把基建投資簡(jiǎn)單理解為基建工程，一定要把運(yùn)營(yíng)服務(wù)加進(jìn)去，而且要看項(xiàng)目最終是否產(chǎn)生所需要的服務(wù)，要看老百姓(73.060,-2.28,-3.03%)有沒(méi)有實(shí)際獲得感。

　　 最后，動(dòng)力要轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)認(rèn)為公共產(chǎn)品就是官辦官營(yíng)，政府成立融資平臺(tái)、辦事業(yè)單位、辦企業(yè)，基本上壟斷經(jīng)營(yíng)。從上世紀(jì)70年代起，英國(guó)撒切爾時(shí)代、美國(guó)里根時(shí)代開(kāi)始倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)供給，目的在增加供給和提高效率。十八屆三中全會(huì)《全面深化改革決定》正式明確，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為公共服務(wù)供給市場(chǎng)化社會(huì)化改革提供了依據(jù)，這也是PPP改革的大背景和政策邏輯所在。市場(chǎng)化就是競(jìng)爭(zhēng)供給，競(jìng)爭(zhēng)效率大于壟斷，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)基本常識(shí)。

　　 第二，要堅(jiān)持三個(gè)導(dǎo)向。

　　 首先，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。政策效果如何要以最終結(jié)果來(lái)評(píng)估。很多項(xiàng)目上出現(xiàn)的問(wèn)題，不完全是簡(jiǎn)單的管理和技術(shù)問(wèn)題，根子在政策機(jī)制上?；ㄍ顿Y項(xiàng)目的產(chǎn)出應(yīng)該是可用、好用的公共服務(wù)，而不是工程。

　　 其次，堅(jiān)持效率導(dǎo)向。要解決當(dāng)前超預(yù)算、建營(yíng)用不協(xié)調(diào)不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，必須采用設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)一體化管理模式，借鑒產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈管理模式來(lái)優(yōu)化公共服務(wù)供給方式。

　　 最后，堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。要放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。就政府側(cè)來(lái)說(shuō)，各部門要具體化“放管服”改革措施，凡是可以讓市場(chǎng)做的，政府不要再做供應(yīng)商，把精力放在規(guī)劃、規(guī)則、監(jiān)管和服務(wù)上。要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇供應(yīng)商，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。要打破行政性壟斷，同時(shí)防止市場(chǎng)壟斷。

　　 第三，PPP模式是公共服務(wù)供給新動(dòng)力。

　　 首先，PPP改革的主要目的提質(zhì)增效。PPP模式主要源自市場(chǎng)化法治化程度較高的英國(guó)，在那里PPP更多是項(xiàng)目融資或項(xiàng)目管理的概念，推行相對(duì)容易。但在中國(guó)這個(gè)正在進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的國(guó)家，我們的國(guó)情和發(fā)展階段與英國(guó)不同，要通過(guò)改革創(chuàng)造條件才能推行PPP模式。因此，PPP改革反而成為推動(dòng)深化改革的牽引器、助力器和加速器，其艱巨性和復(fù)雜性不言而喻。2017年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主哈特認(rèn)為，PPP應(yīng)以提升效率為初衷。為什么PPP能夠提質(zhì)增效？一是打破壟斷，充分競(jìng)爭(zhēng)。二是全生命周期投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化管理。三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制科學(xué)界定量化了政府與社會(huì)資本的權(quán)責(zé)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。四是按項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果付費(fèi)。PPP不是簡(jiǎn)單地事前分資金、上項(xiàng)目?？?jī)效付費(fèi)機(jī)制保障了投資的有效性和政府資金的使用效率。五是全過(guò)程透明公開(kāi)，對(duì)政府和社會(huì)資本都是約束。

　　 PPP模式本質(zhì)特性決定它是一個(gè)提質(zhì)增效的工具，但我國(guó)目前實(shí)踐中，在一些地方存在異化泛化問(wèn)題，根子在把PPP模式簡(jiǎn)單異化為政府一種新的融資工具。

　　 其次，PPP是改革再出發(fā)的新動(dòng)力。PPP改革要成功，必須從三個(gè)層面深化改革。一是宏觀治理層面，要正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，特別是要在合同契約層面具體明確二者的邊界和權(quán)責(zé)等。二是中觀機(jī)理層面，需要三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)。行政體制改革中的“放管服”措施；財(cái)政體制改革中要把政府在PPP合同中的支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，同時(shí)要嚴(yán)把支出責(zé)任10%限額關(guān)，不能只有油門沒(méi)有剎車；投融資體制改革上要防止政府投資的扭曲效應(yīng)和擠出效應(yīng)。三是微觀管理層面，要堅(jiān)持物有所值評(píng)價(jià)。少花錢、多辦事、辦好事是PPP的核心價(jià)值觀和目標(biāo)。

　　 最后，PPP市場(chǎng)潛力巨大。截止今年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)中經(jīng)過(guò)“兩個(gè)論證”納入管理庫(kù)的項(xiàng)目有11.5萬(wàn)億元，完成采購(gòu)的有5.5萬(wàn)億元，已開(kāi)工的2.0萬(wàn)億元。按照PPP項(xiàng)目平均合作年限20年來(lái)算，粗略估計(jì)已開(kāi)工項(xiàng)目每年產(chǎn)生的支出責(zé)任約1000億元，完成采購(gòu)的約2300億元。據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，已通過(guò)物有所值定量評(píng)價(jià)的335個(gè)全國(guó)PPP示范項(xiàng)目，比傳統(tǒng)投融資方式減少投資1267億元，平均每個(gè)項(xiàng)目減少3.8億元。因此隨著政府預(yù)算的公開(kāi)，政府沒(méi)有任何理由不更高效利用財(cái)政資金。因此，從高質(zhì)量發(fā)展角度看，PPP市場(chǎng)未來(lái)潛力巨大。

　　 第四，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)大有可為。

　　 首先，在公平、公開(kāi)、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，中國(guó)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有全球競(jìng)爭(zhēng)力。

　　 其次，我國(guó)有具備一定對(duì)外投資金融實(shí)力，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的意愿和能力也大幅提高。

　　 再次，PPP模式在全球推廣應(yīng)用。在G20、APEC、金磚等國(guó)際機(jī)制下都在推動(dòng)PPP模式。中國(guó)PPP政策體系雖然有自己的特色，但項(xiàng)目操作層面規(guī)則基本與國(guó)際通用做法相通相容。目前我中心已與亞太國(guó)家開(kāi)始規(guī)則交流互鑒工作。

　　 最后，“一帶一路”蘊(yùn)含重大契機(jī)。2017年財(cái)政部PPP中心和聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋(2.550,-0.06,-2.30%)經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，聯(lián)合籌備建立亞太PPP合作網(wǎng)絡(luò)。主要做三件事：一是根據(jù)相關(guān)國(guó)家實(shí)際發(fā)展需求由我中心協(xié)助建立項(xiàng)目庫(kù)，并按照PPP模式進(jìn)行識(shí)別開(kāi)發(fā)。二是結(jié)合中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，幫助相關(guān)國(guó)家建立一套規(guī)則體系，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)市場(chǎng)能力建設(shè)。三是請(qǐng)相關(guān)國(guó)家到中國(guó)來(lái)交流、考察和培訓(xùn)。在交流學(xué)習(xí)中與中國(guó)社會(huì)資本進(jìn)行對(duì)接，增加了解和互信，為下一步項(xiàng)目合作打基礎(chǔ)。

　　 最后分享的是特朗普政府的《重建美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施立法大綱》。它主要包括三方面的內(nèi)容：首先，聯(lián)邦出臺(tái)鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政刺激政策，未來(lái)十年聯(lián)邦財(cái)政用2000億美元撬動(dòng)1.5萬(wàn)億美元投資，項(xiàng)目主要分布在各州。其次，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批和監(jiān)管程序，包括簡(jiǎn)化聯(lián)邦機(jī)構(gòu)審批程序、向地方政府下放監(jiān)管權(quán)限、行業(yè)簡(jiǎn)政放權(quán)等。最后，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，采用競(jìng)爭(zhēng)的方式，以提質(zhì)增效為主要目標(biāo)，提倡全生命周期管理。

　　 聲明：所有會(huì)議實(shí)錄均為現(xiàn)場(chǎng)速記整理，未經(jīng)演講者審閱，本網(wǎng)登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點(diǎn)或證實(shí)其描述。

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