莘莊CCHP項(xiàng)目

發(fā)布日期：2014-12-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　近期國內(nèi)推廣應(yīng)用PPP模式的熱情很高，不少政府部門、社會資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢公司等，都迫切希望了解此次政府推廣應(yīng)用PPP模式的核心要素是什么、如何規(guī)范有序地開展PPP項(xiàng)目。

　　在中國清潔發(fā)展機(jī)制基金支持的眾多項(xiàng)目中，上海華電莘莊工業(yè)區(qū)燃?xì)鉄犭娎淙?lián)供改造項(xiàng)目(以下簡稱“莘莊CCHP項(xiàng)目”)，具有典型PPP項(xiàng)目特征，我們選作案例進(jìn)行剖析，供大家較為全面地了解PPP項(xiàng)目開發(fā)過程。

　　項(xiàng)目概況

　　莘莊CCHP項(xiàng)目，由上海市莘莊工業(yè)區(qū)以特許經(jīng)營方式，聯(lián)合中國華電集團(tuán)公司(以下簡稱“華電集團(tuán)”)開發(fā)。項(xiàng)目采用設(shè)計-建造-融資-運(yùn)營(DBFO)模式，由華電集團(tuán)成立項(xiàng)目公司——上海華電閔行能源有限公司，收購莘莊工業(yè)區(qū)現(xiàn)有供熱設(shè)備，異地新建燃?xì)鉄犭娎淙?lián)供設(shè)施，為莘莊工業(yè)區(qū)安全、穩(wěn)定、不間斷地供熱、供電、供冷。

　　工業(yè)區(qū)管委會通過市場競爭方式選定華電集團(tuán)，并與之建立了“全過程”合作關(guān)系。雙方以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和供給效率，實(shí)現(xiàn)合作共贏和風(fēng)險共擔(dān)，符合PPP模式定義，屬典型PPP項(xiàng)目。

　　項(xiàng)目涉及對存量資產(chǎn)收購、改造，對增量設(shè)施進(jìn)行設(shè)計、建造、運(yùn)營、維護(hù)等，具有社會資本自提式發(fā)起，并參與項(xiàng)目早期規(guī)劃設(shè)計等特點(diǎn)，是能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用清潔能源，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和大氣治理目標(biāo)的典型PPP項(xiàng)目。

　　莘莊CCHP項(xiàng)目一期建設(shè)2套60MW級燃?xì)?蒸汽聯(lián)合循環(huán)機(jī)組，靜態(tài)總投資98157萬元，動態(tài)總投資100516萬元，于2013年10月17日正式開工建設(shè)，特許經(jīng)營期30年(含建設(shè)期兩年)，主要收入來源為終端用戶付費(fèi)和售電收入。

　　從項(xiàng)目公司的收入來源結(jié)構(gòu)看，PPP可分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼(使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼)三種支付模式。與傳統(tǒng)供能系統(tǒng)相比，分布式能源系統(tǒng)具有資本性支出高、占地面積大、運(yùn)營維護(hù)成本高等特點(diǎn)。同時，我國的天然氣價格遠(yuǎn)高于煤炭價格，而在用戶端進(jìn)行調(diào)價又存在障礙，上網(wǎng)電價一時也難以到位。

　　在莘莊CCHP項(xiàng)目中，項(xiàng)目協(xié)議約定的限價機(jī)制又進(jìn)一步降低了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)自償性，因此該項(xiàng)目采用了可行性缺口補(bǔ)貼模式。具體運(yùn)作模式方面，根據(jù)莘莊CCHP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議，社會資本承擔(dān)了設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營維護(hù)等職能，屬于設(shè)計-建造-融資-運(yùn)營(DBFO)模式。

　　項(xiàng)目設(shè)計

　　2009年5月，華電集團(tuán)上海分公司經(jīng)與莘莊工業(yè)區(qū)管委會溝通，雙方簽訂了《項(xiàng)目合作意向書》，正式發(fā)起莘莊CCHP項(xiàng)目并啟動前期工作。

　　隨后相關(guān)政府部門進(jìn)行了初步審查評估，華電集團(tuán)開展了項(xiàng)目初步可行性研究，對項(xiàng)目進(jìn)行了初步可行性論證。該項(xiàng)工作使華電集團(tuán)“更早地介入”了項(xiàng)目前期論證，對項(xiàng)目獲得了更全面的理解，并能更加準(zhǔn)確地識別和評判項(xiàng)目風(fēng)險，為其項(xiàng)目運(yùn)營成功提供了保障。遺憾的是，目前我國尚未建立系統(tǒng)的VFM評價論證體系，國內(nèi)也未有PPP項(xiàng)目實(shí)際采用VFM方法對是否應(yīng)采用PPP模式運(yùn)作進(jìn)行論證。

　　項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，是PPP項(xiàng)目從發(fā)起到甄選社會資本投資人之前全部準(zhǔn)備工作的過程。莘莊CCHP項(xiàng)目中，莘莊工業(yè)區(qū)管委會在項(xiàng)目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)開展了周密的工作，從 PPP運(yùn)作模式的選擇到項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管結(jié)構(gòu)的設(shè)計均按照PPP項(xiàng)目開發(fā)流程開展，而邊界條件設(shè)計，則因采用競爭性談判方式甄選社會資本投資人而后置到項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)。

　　確定PPP項(xiàng)目具體采用何種運(yùn)作模式，需根據(jù)項(xiàng)目中政府希望社會資本承擔(dān)的職能和風(fēng)險來進(jìn)行科學(xué)判定，通常會運(yùn)用到?jīng)Q策樹等決策分析工具。莘莊工業(yè)區(qū)管委會在對比該項(xiàng)目特點(diǎn)以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用DBFO模式運(yùn)作該項(xiàng)目，由社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計、建造、運(yùn)營、維護(hù)、管理和用戶服務(wù)的職責(zé)，政府的參與角色邊界控制在公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管、VGF投資補(bǔ)貼的撥付、相關(guān)優(yōu)惠政策的落實(shí)等方面。

　　莘莊工業(yè)區(qū)管委會為莘莊CCHP項(xiàng)目設(shè)計了以下投融資結(jié)構(gòu)：項(xiàng)目公司初始投資主要由商業(yè)銀行貸款、項(xiàng)目公司母公司注入的注冊資本以及政府初始投資補(bǔ)貼構(gòu)成;項(xiàng)目公司將獲得莘莊工業(yè)區(qū)供熱、供冷特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營與該項(xiàng)目相關(guān)的生產(chǎn)設(shè)施及配套管網(wǎng)，并對原有供熱站資產(chǎn)進(jìn)行收購或補(bǔ)償;該項(xiàng)目由終端用戶向項(xiàng)目公司直接支付用熱用冷費(fèi)用，電力公司向項(xiàng)目公司支付購電費(fèi)用。

　　根據(jù)項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)以及PPP項(xiàng)目基本合同結(jié)構(gòu)框架，莘莊工業(yè)區(qū)管委會為該項(xiàng)目設(shè)計的合同結(jié)構(gòu)以特許經(jīng)營協(xié)議為主合同，以終端用戶銷售/服務(wù)協(xié)議等為從合同，合同主體涉及整個PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的各個參與方：政府、社會資本、項(xiàng)目公司、貸款人、承包商、供應(yīng)商、終端用戶/承購方、保險商等。這些合同子系統(tǒng)之間直接或間接地相互影響，規(guī)范和約束著各參與方的行為，為PPP模式風(fēng)險管控機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

　　莘莊工業(yè)區(qū)管委會對莘莊CCHP項(xiàng)目的監(jiān)管結(jié)構(gòu)設(shè)計如下：由莘莊工業(yè)區(qū)管委會作為簽約主體依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議對項(xiàng)目公司實(shí)施合同監(jiān)管，未來不排除引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目公司的履約情況進(jìn)行監(jiān)督或中期評估;由財政局等項(xiàng)目涉及的其他政府部門協(xié)同管委會對項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管;莘莊工業(yè)區(qū)最終用戶將作為用戶/公眾監(jiān)管主體對項(xiàng)目公司提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對其服務(wù)向管委會進(jìn)行投訴或提出建議;貸款人將就項(xiàng)目資金使用及還款進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管;由于權(quán)益、風(fēng)險的傳導(dǎo)機(jī)制，工程承包商、工程監(jiān)理方、天然氣供應(yīng)商、電力收購商等項(xiàng)目利益相關(guān)者將依據(jù)各類協(xié)議對項(xiàng)目公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)際履約情況予以監(jiān)督和約束。

　　投資人甄選

　　市場測試是PPP項(xiàng)目社會資本投資人甄選程序的首要環(huán)節(jié)，用于判斷市場資源是否可以支撐該項(xiàng)目的需求，以及項(xiàng)目準(zhǔn)備階段設(shè)定的交易結(jié)構(gòu)和邊界條件是否能夠獲得市場的響應(yīng)并確保一定的競爭程度。莘莊CCHP項(xiàng)目中，莘莊工業(yè)區(qū)管委會在華電集團(tuán)自提式發(fā)起階段還收到了X集團(tuán)和Y集團(tuán)表達(dá)的投資意向，因此并未專門設(shè)置獨(dú)立的市場測試環(huán)節(jié)。

　　莘莊工業(yè)區(qū)管委會根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況及參與競爭的社會資本投資人特點(diǎn)，選擇了競爭性談判方式，成立專家小組對投資競爭者提交的方案進(jìn)行評選，綜合判斷方案的可行性、優(yōu)劣及社會資本投資人合作意向。

　　項(xiàng)目談判階段是PPP項(xiàng)目各項(xiàng)前期工作落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。莘莊CCHP項(xiàng)目由于采用了競爭性談判程序，而將核心邊界條件的確定后置到項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)，因此項(xiàng)目談判對于該項(xiàng)目的順利推進(jìn)極為重要。

　　PPP 的核心邊界條件可以分為權(quán)利邊界、交易邊界、保障邊界和銜接邊界四類。權(quán)利邊界通常包括項(xiàng)目公司權(quán)利設(shè)定、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目提前終止和項(xiàng)目移交等;交易邊界一般包括特許經(jīng)營期限與內(nèi)容、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)及補(bǔ)貼機(jī)制、定價機(jī)制、外部性等;保障邊界主要包括保函體系、保險方案和風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制;銜接邊界主要包括項(xiàng)目未來可能產(chǎn)生的改造升級需求、擴(kuò)建需求，以及合同有效期滿的展期安排。

　　特許經(jīng)營協(xié)議方面，由于可以應(yīng)用PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域廣泛，PPP運(yùn)作模式眾多，項(xiàng)目自身情況亦千差萬別，客觀上無法編制一套普適的協(xié)議模板。但是，不同行業(yè)、不同模式的PPP項(xiàng)目，所依據(jù)的原理“萬變不離其宗”，因此仍可列出一些特許經(jīng)營協(xié)議中包含的典型關(guān)鍵條款作為參考。

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分配機(jī)制以風(fēng)險最優(yōu)分配原則為核心，同時還應(yīng)遵守風(fēng)險與收益對等原則、風(fēng)險有上限原則。除一些風(fēng)險并未在項(xiàng)目協(xié)議中予以約定或涉及外，莘莊CCHP項(xiàng)目的實(shí)際風(fēng)險分配情況基本符合推薦的風(fēng)險分配方案。

　　項(xiàng)目實(shí)施

　　上海華電閔行能源有限公司于2011年11月23日成立，截至2012年12月31日，實(shí)收資本5000萬元已全部到位。華電新能源發(fā)展有限公司持股 100%，是項(xiàng)目公司唯一股東。莘莊CCHP項(xiàng)目在啟動初期聘請了專業(yè)設(shè)計院和顧問機(jī)構(gòu)開展了項(xiàng)目設(shè)計工作，選擇華電分布式能源有限公司作為項(xiàng)目總承包商進(jìn)行施工。項(xiàng)目公司成立了質(zhì)量管理委員會與質(zhì)量監(jiān)督小組，對項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督管理并定期編制向母公司匯報項(xiàng)目的工程進(jìn)度與預(yù)算控制情況。

　　要實(shí)現(xiàn)PPP模式帶來的好處，除在項(xiàng)目開發(fā)階段進(jìn)行周密準(zhǔn)備外，還要在項(xiàng)目執(zhí)行階段確保利益相關(guān)方的切實(shí)履約，包括實(shí)際履約(履約全覆蓋)和全面履約(履約到位)。對于一套完整的履約管理體系，政府通常需要在項(xiàng)目協(xié)議中對監(jiān)管類別、建設(shè)期監(jiān)管內(nèi)容、運(yùn)營期監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法、處罰措施等進(jìn)行明確約定。

　　根據(jù)莘莊CCHP項(xiàng)目協(xié)議，莘莊工業(yè)區(qū)管委會對項(xiàng)目公司已經(jīng)建立了一套常態(tài)化建設(shè)期與運(yùn)營期監(jiān)管機(jī)制及應(yīng)急管理預(yù)案，這對于保證項(xiàng)目協(xié)議雙方在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)持續(xù)良好履約起到一定的促進(jìn)作用，但在具體的產(chǎn)出說明書(Output Specifications)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方法和處罰措施等方面有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。

　　由于采用PPP模式運(yùn)作，莘莊CCHP項(xiàng)目將政府短期內(nèi)無法承擔(dān)的初始投資，轉(zhuǎn)化為社會資本投資和最終用戶的長期付費(fèi)，為地方政府減少及延緩了9.6億元的近期投資預(yù)算，降低了政府的近期財政負(fù)擔(dān)。莘莊CCHP項(xiàng)目采用民間自提的發(fā)起方式，華電集團(tuán)從前期便參與了項(xiàng)目識別、可行性研究、設(shè)計和融資等項(xiàng)目開發(fā)與建設(shè)過程，保障了項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性，縮短了前期工作周期，降低了項(xiàng)目前期費(fèi)用。

　　案例評價

　　莘莊CCHP項(xiàng)目的成功運(yùn)作，離不開PPP模式為其帶來的整體項(xiàng)目價值提升。一方面，社會資本“更早地介入”項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計階段，為整個項(xiàng)目帶來了資本、技術(shù)、渠道、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的支持，在公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、區(qū)域發(fā)展等方面實(shí)現(xiàn)了整體價值的提升。另一方面，政府“更多地參與”項(xiàng)目中后期工作，從以往的“經(jīng)營者”向“監(jiān)督者”的角色轉(zhuǎn)化，使政府在市場化中“有所不為”，在公共監(jiān)管中“有所為”，雙方通過項(xiàng)目協(xié)議明確了自身的責(zé)任和角色，政府得以提高公共管理能力和工作效率，項(xiàng)目也因此實(shí)現(xiàn)了多方共贏。

　　華電集團(tuán)憑借其熱電冷三聯(lián)供項(xiàng)目技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢，積極識別項(xiàng)目機(jī)會并主動向莘莊工業(yè)區(qū)管委會提出項(xiàng)目實(shí)施方案，協(xié)同莘莊工業(yè)區(qū)管委會共同進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作，這為華電集團(tuán)最終贏得與X集團(tuán)在該項(xiàng)目投資機(jī)會中的競爭奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　莘莊CCHP項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)和監(jiān)管結(jié)構(gòu)較為全面合理，這歸功于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段對交易結(jié)構(gòu)設(shè)計的重視。該項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)區(qū)別于其他PPP項(xiàng)目的亮點(diǎn)主要包括：采用可行性缺口補(bǔ)貼模式，以使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼的方式保障項(xiàng)目投資收益和盈利水平;充分利用項(xiàng)目技術(shù)優(yōu)勢和環(huán)保效應(yīng)，爭取到清潔基金的清潔發(fā)展委托貸款(低息貸款)等。

　　契約精神是公私合作關(guān)系的核心紐帶，貫穿項(xiàng)目的整個生命周期。莘莊CCHP項(xiàng)目在協(xié)議中明確約定了莘莊工業(yè)區(qū)管委會和項(xiàng)目公司的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和承諾，這是雙方重視契約精神的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目協(xié)議的執(zhí)行方面，目前該項(xiàng)目進(jìn)展順利、建設(shè)進(jìn)度超過預(yù)期，這其中必不可少的是莘莊工業(yè)區(qū)管委會的支持和項(xiàng)目公司的自律。全過程的履約精神將為PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)營和產(chǎn)品/服務(wù)的高質(zhì)高效輸出提供強(qiáng)有力的保障。

　　五點(diǎn)不足

　　盡管莘莊CCHP項(xiàng)目的運(yùn)作非常成功，并且存在諸多具有推廣價值的亮點(diǎn)，但仍存在需要改進(jìn)的地方，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

　　在項(xiàng)目發(fā)起過程中，該項(xiàng)目缺乏全面的物有所值論證。由于我國當(dāng)前PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀和PPP項(xiàng)目實(shí)施流程的客觀情況限制，政府在該項(xiàng)目發(fā)起階段未采用全面的物有所值方法論對是否應(yīng)采用PPP模式運(yùn)作進(jìn)行論證，已有的論證均為物有所值方法的部分內(nèi)容。

　　在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府未聘請專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)為其設(shè)計PPP交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管結(jié)構(gòu)、競爭程序和協(xié)議內(nèi)容，一定程度上增加了項(xiàng)目存在某些遠(yuǎn)期隱藏性漏洞的可能性。

　　在競爭程序上，該項(xiàng)目存在三方面不足。在效率性上，項(xiàng)目競爭性談判過程耗費(fèi)時間超過一年，時間跨度較大，項(xiàng)目開工建設(shè)有所延遲;在合規(guī)性上，項(xiàng)目競爭性談判程序過于松散，實(shí)際參與競爭的社會資本投資人數(shù)量少于三家，且沒有制定規(guī)范的競爭性程序和競爭比選標(biāo)準(zhǔn);在競爭性上，由于僅有兩個社會資本投資人參與投資競爭，總體競爭程度略顯不足。

　　在項(xiàng)目協(xié)議中，首先，項(xiàng)目協(xié)議未詳細(xì)說明提前終止補(bǔ)償或賠償，且缺少對補(bǔ)償或賠償?shù)闹Ц斗绞降拇_認(rèn);其次，項(xiàng)目協(xié)議對期滿移交與否、移交條件、期末資產(chǎn)處置方式以及協(xié)議展期機(jī)制等移交問題未做說明;再次，項(xiàng)目風(fēng)險識別不到位，項(xiàng)目協(xié)議中關(guān)于風(fēng)險分配機(jī)制的條款不甚健全，未來可能引發(fā)協(xié)議雙方的爭議。

　　在保障措施方面，一是該項(xiàng)目未建立保函體系，無法保證社會資本投資人在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的切實(shí)履約;二是缺乏融資保證，即政府在與中標(biāo)投資商草簽特許經(jīng)營協(xié)議時，沒有設(shè)定對中標(biāo)投資商融資交割期限的約束，可能產(chǎn)生中標(biāo)投資商在簽訂協(xié)議后融資資本無法到位、拖延工期的風(fēng)險;三是保險方案不完善，缺少對強(qiáng)制投保險種的要求，項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營期保險方案完全由社會資本投資人決定，可能產(chǎn)生投保不足的風(fēng)險。

　　資料來源：鐘玲，濟(jì)邦咨詢。

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