PPP模式的落地開花

發(fā)布日期：2015-02-04來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　文/金永祥

　　案例一

大連市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理BOT項(xiàng)目

　　大連市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理BOT項(xiàng)目規(guī)模為全年日均處理垃圾一千五百(1500)噸，采用機(jī)械爐排爐工藝。項(xiàng)目服務(wù)范圍包括大連市中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)和高新技術(shù)園區(qū)。項(xiàng)目選址位于大連市甘井子區(qū)拉樹房村，占地面積約七萬七千(77000)平方米。

　　大連市政府決定以BOT模式實(shí)施該項(xiàng)目，并以公開招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目投資人，由投資人依法設(shè)立項(xiàng)目公司。大連市政府授權(quán)大連市城建局授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)投資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施，并在特許經(jīng)營期期滿時將項(xiàng)目設(shè)施無償完好移交給市城建局或其指定的機(jī)構(gòu)。特許經(jīng)營權(quán)期限為二十七年(含建設(shè)期)。

　　項(xiàng)目概況

　　早在2003年大連市就曾采用BOT方式運(yùn)作過垃圾焚燒項(xiàng)目，當(dāng)時市政府并沒有聘請招商顧問，而是自行公開招標(biāo)，選擇了株式會社荏原制作所和大連起重體團(tuán)聯(lián)合體為中標(biāo)人，確定的工藝是流化床工藝。投資人中標(biāo)后，與大連市政府進(jìn)行了長達(dá)五年、前后十幾輪的談判，垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)越談越高，從中標(biāo)時的60多元談到100多元。由于政府與投資人在特許經(jīng)營協(xié)議的某些關(guān)鍵條款上未能達(dá)成一致，談判無果而終。

　　項(xiàng)目的運(yùn)作過程。項(xiàng)目重新啟動后，在大連市政府的大力支持下，大連市城建局牽頭組織政府相關(guān)單位、招商顧問和法律顧問，認(rèn)真分析總結(jié)了項(xiàng)目上一次運(yùn)作失敗的原因?？梢钥吹剑綄τ贐OT項(xiàng)目法人招標(biāo)的復(fù)雜性估計不足、將工程招標(biāo)的方法和思路照搬到項(xiàng)目法人招標(biāo)上來是導(dǎo)致失敗的重要因素。而進(jìn)一步總結(jié)還發(fā)現(xiàn)，更為重要的原因是：招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期通過談判來確定，這就造成了項(xiàng)目招商時邊界條件不明確，政府與投資人各自的理解不一、分歧較大，反過來又導(dǎo)致后期的談判工作多次停滯，項(xiàng)目陷入惡性循環(huán)。

　　在總結(jié)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，大連市城建局牽頭組織相關(guān)單位和招商顧問、法律顧問，借鑒國內(nèi)其他城市垃圾處理BOT項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，梳理出項(xiàng)目運(yùn)作中的關(guān)鍵事項(xiàng)，認(rèn)真研究并落實(shí)了項(xiàng)目條件，完成了轉(zhuǎn)讓文件和評審辦法的編制，并且編制了特許經(jīng)營協(xié)議作為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。

　　項(xiàng)目重新運(yùn)作主要完成了以下幾項(xiàng)工作。

　　一是重新確定焚燒工藝。項(xiàng)目原來選用的是流化床工藝。根據(jù)近年來國內(nèi)各地項(xiàng)目運(yùn)行的效果，住建部推薦的爐排爐工藝已逐步成為垃圾焚燒處理的主流工藝。經(jīng)過廣泛調(diào)研后，市政府決定采用爐排爐工藝代替流化床工藝。

　　二是認(rèn)真研究并落實(shí)項(xiàng)目條件。落實(shí)的各種項(xiàng)目條件包括：明確大連市政府負(fù)責(zé)的項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)內(nèi)容;項(xiàng)目建設(shè)中一次性解決滲濾液和飛灰等副產(chǎn)品的處理問題;考慮到國內(nèi)民眾對于垃圾處理行業(yè)的爭議以及日益嚴(yán)格的環(huán)保要求，項(xiàng)目還明確了對煙氣中二噁英排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，執(zhí)行歐盟2000工業(yè)廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)。針對關(guān)鍵技術(shù)問題(比如垃圾低位熱值、項(xiàng)目處理規(guī)模設(shè)置等)，招商顧問還邀請行業(yè)專家進(jìn)行了有關(guān)技術(shù)工藝的專題研究，以保證項(xiàng)目條件的科學(xué)性和合理性。

　　三是提供充分的項(xiàng)目基礎(chǔ)資料，安排好投標(biāo)人的現(xiàn)場考察。大連市政府和招商顧問認(rèn)真傾聽潛在投標(biāo)人的需求，協(xié)助潛在投標(biāo)人開展盡職調(diào)查，組織現(xiàn)場考察，針對投標(biāo)人提出的問題認(rèn)真作答。通過上述工作，盡量做到讓投標(biāo)人準(zhǔn)確把握項(xiàng)目基本情況，減少或避免招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的認(rèn)識分歧。

　　四是技術(shù)方案采用“暗標(biāo)”形式，充分保證客觀公平。技術(shù)方案采用“暗標(biāo)”形式即技術(shù)方案中不能出現(xiàn)可識別投標(biāo)人身份的文字、標(biāo)志、符號等內(nèi)容。暗標(biāo)操作復(fù)雜，對于招商顧問運(yùn)作能力要求很高，稍有遺漏就會產(chǎn)生廢標(biāo)。但由于暗標(biāo)能消除明標(biāo)評標(biāo)過程中評委會成員的人為打分傾向，能更加有效的保證評標(biāo)過程公平、客觀，政府方最終堅(jiān)持選擇了暗標(biāo)形式。

　　項(xiàng)目的實(shí)施情況。2009年2月5日, 大連市城建局在大連市建設(shè)工程交易中心發(fā)布了項(xiàng)目招標(biāo)公告，并在大連市監(jiān)察局工作人員的監(jiān)督下采用隨機(jī)抽取的方式確定了評標(biāo)專家。經(jīng)過嚴(yán)格的綜合評審和澄清談判后，招標(biāo)人確認(rèn)天津泰達(dá)環(huán)境有限公司和中國恩菲工程技術(shù)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)。中標(biāo)的垃圾處理價格51元/噸，不到上一次招標(biāo)時中標(biāo)人要求價格的一半，招標(biāo)結(jié)果大大優(yōu)于政府預(yù)期。

　　2009年7月17日，大連市城建局與中標(biāo)人—天津泰達(dá)環(huán)保有限公司/中國恩菲工程技術(shù)有限公司聯(lián)合體草簽了特許經(jīng)營協(xié)議。

　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

　　大連項(xiàng)目的成功運(yùn)作是在深刻理解行業(yè)慣例和投資人需求的基礎(chǔ)上，政府與招標(biāo)顧問密切配合的成果。

　　招標(biāo)文件內(nèi)容完整齊全。本項(xiàng)目的第一次招標(biāo)之所以會產(chǎn)生“馬拉松”式的談判，是因?yàn)檎袠?biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》，而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期談判中確定，其工作量和難度可想而知。而在本次招標(biāo)過程中，按照行業(yè)慣例，《特許經(jīng)營協(xié)議》作為招標(biāo)文件的一部分，投標(biāo)人僅可在已有文本的基礎(chǔ)上提出偏差意見(即對協(xié)議的修改意見)，而且，在評標(biāo)時對這些提出的偏差意見是要扣分的(即如果對協(xié)議的修改意見太多則很可能無法中標(biāo))。這樣一來，就能夠大大減少后期談判的工作量，充分保證政府的主動性和項(xiàng)目的時間進(jìn)度。

　　暗標(biāo)形式提高競爭。由于本項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范有序以及大連市特殊的示范效應(yīng)，吸引了多家投資人參與，充分競爭的形成對政府方擇優(yōu)選取投資人達(dá)到最優(yōu)的項(xiàng)目實(shí)施效果非常有利。在多家當(dāng)?shù)赝顿Y人參與的情況下，采取暗標(biāo)形式，平等對待所有投資人，增強(qiáng)了投資人的信心。垃圾焚燒領(lǐng)域有實(shí)力的投資人悉數(shù)參加了項(xiàng)目的競爭，共有九家投資人參與了投標(biāo)。競標(biāo)的結(jié)果，第一中標(biāo)候選人要求的垃圾處理價格(即政府補(bǔ)貼價格)為51元/噸，不到上一次談判價格的一半，僅此一項(xiàng)每年節(jié)省財政支出近3000萬元，大幅提高了政府財政支出的效率。按照節(jié)省的費(fèi)用初步估算，可以采用BOT方式建設(shè)日處理規(guī)模10萬噸、出水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一級A的污水處理廠一座。大連市政府各有關(guān)部門對于招標(biāo)結(jié)果相當(dāng)滿意。

　　項(xiàng)目條件合理確定。上一次招標(biāo)談判中，由于政府方缺乏相應(yīng)的垃圾項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定了政府要承擔(dān)其自身難以承受的風(fēng)險。比如，當(dāng)時在文件中規(guī)定政府保證垃圾熱值，如果垃圾熱值低于協(xié)議中約定的數(shù)值，政府須給予投資人額外補(bǔ)貼。對于成分復(fù)雜、含水率較高的城市生活垃圾來說，熱值本身就是不確定的。這種約定對于政府來說既不現(xiàn)實(shí)，又有較大的風(fēng)險。因此，本次招標(biāo)中，按照行業(yè)慣例規(guī)定了政府提供垃圾的熱值需在一定范圍內(nèi)(4200—8400kj/kg)，主要符合該熱值范圍的都是合格的垃圾，如此約定切合現(xiàn)實(shí)情況，也大大降低了政府違約的風(fēng)險。

　　案例二

　　轉(zhuǎn)讓蘭州供水集團(tuán)公司部分股權(quán)合資經(jīng)營項(xiàng)目

　　蘭州市供水(集團(tuán))有限公司(以下簡稱“集團(tuán)公司”)改制前，集團(tuán)公司運(yùn)營效率低下，經(jīng)營長期虧損，發(fā)展遇到瓶頸。為轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，盤活國有存量資產(chǎn)，提高公用行業(yè)運(yùn)營效益和服務(wù)水平，解決集團(tuán)公司發(fā)展的資金瓶頸等問題，2005年蘭州市委、市政府決定通過招投標(biāo)、特許經(jīng)營的方式實(shí)行集團(tuán)公司的增資擴(kuò)股和股權(quán)轉(zhuǎn)讓，并將該項(xiàng)目列為蘭州市公用行業(yè)國企改革資產(chǎn)重組的重點(diǎn)項(xiàng)目。

　　項(xiàng)目概況

　　項(xiàng)目運(yùn)作模式。蘭州供水集團(tuán)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓合資經(jīng)營項(xiàng)目通過國際公開招標(biāo)的方式引入戰(zhàn)略投資人，運(yùn)作模式為：引入投資人向供水集團(tuán)公司增資以彌補(bǔ)現(xiàn)有建設(shè)工程資金缺口……

　　項(xiàng)目實(shí)施過程。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為完成壟斷性公用行業(yè)市場化改革，2005年4月完成了蘭州市供水(集團(tuán))有限公司的組建，實(shí)施了主輔分離，輔業(yè)改制……

　　項(xiàng)目實(shí)施效果及執(zhí)行情況

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　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

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　　案例三

　　合肥王小郢污水處理廠TOT項(xiàng)目融資招標(biāo)項(xiàng)目

　　王小郢污水處理廠是利用澳大利亞政府貸款、亞行貸款和國債資金建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，是安徽省第一座大型的城市污水處理廠，也是當(dāng)時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠，為巢湖污染綜合治理發(fā)揮重要作用。為推進(jìn)合肥市城市公用事業(yè)發(fā)展，合肥市政府作出了“市政公用事業(yè)必須走市場化之路、與國際接軌”的重大決策。合肥市政府于2003年決定以TOT模式，通過國際公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益，實(shí)施特許經(jīng)營。污水處理廠的特許經(jīng)營期限共23年，轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)評估值為2.68億元。

　　項(xiàng)目概況

　　項(xiàng)目的運(yùn)作過程。王小郢項(xiàng)目運(yùn)作時尚處于公用事業(yè)改革的初期階段，無論政府、投資人還是中介機(jī)構(gòu)均非常謹(jǐn)慎。合肥市政府為項(xiàng)目專門成立了由常務(wù)副市長擔(dān)任組長、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了由市國資委、建委、城建投資公司及相關(guān)專家組成的“合肥市王小郢污水處理廠TOT項(xiàng)目辦公室”，負(fù)責(zé)具體工作……

　　項(xiàng)目實(shí)施效果

　　王小郢污水處理廠TOT項(xiàng)目開標(biāo)時，當(dāng)合肥市常務(wù)副市長王林建報出王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價為2.68億元人民幣時，全場為之驚愕，投標(biāo)商的報價與合肥市政府的底價差別如此之大。這個結(jié)果也令該項(xiàng)目成為2004年轟動全國水行業(yè)的重大事件，顯示出了市政公用行業(yè)的巨大市場潛力……

　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

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　　案例四

　　青島海灣大橋BOT融資招標(biāo)項(xiàng)目

　　山東高速集團(tuán)投資建設(shè)經(jīng)營的山東高速青島海灣大橋是我國目前國有獨(dú)資單一企業(yè)投資建設(shè)的最大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是我國北方冰凍海域首座特大型橋梁集群工程。該項(xiàng)目算上引橋和連接線全長超過41.58km，為世界第一跨海長橋。該橋?yàn)殡p向六車道高速公路兼城市快速路八車道，設(shè)計行車時速80 km，橋梁寬度35m，設(shè)計基準(zhǔn)期100年。

　　海灣大橋投資巨大，全部由政府投入將帶來很大的財政壓力。因此在臨時工程開工伊始，政府就一直在尋求通過市場化的方式來解決政府投資的壓力。經(jīng)過將近一年的論證，2006年3月24日市政府市長辦公會要求，海灣大橋項(xiàng)目采取公開招標(biāo)形式確定項(xiàng)目法人，由項(xiàng)目法人成立項(xiàng)目公司與政府簽署特許經(jīng)營協(xié)議，以“建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)”的方式運(yùn)作青島海灣大橋項(xiàng)目。特許期滿，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)按合同約定無償移交給青島政府或其指定的機(jī)構(gòu)。

　　項(xiàng)目運(yùn)作過程

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　　項(xiàng)目實(shí)施情況

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　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

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　　(作者系北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理)
      
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