湖南株洲垃圾焚燒發(fā)電項目——PPP項目建設(shè)需“系統(tǒng)推動”

發(fā)布日期：2015-04-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：中國投資

[摘要]

　　湖南省株洲市是“長株潭城市群”中工業(yè)基礎(chǔ)較強的城市，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市環(huán)境壓力不斷加大，生態(tài)環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾日益突出。在城市生活垃圾處理方面，隨著城區(qū)唯一的生活垃圾填埋場(南郊垃圾填埋場)趨于飽和，株洲市亟需新增垃圾處理設(shè)施。為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，加快株洲市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，逐步實現(xiàn)垃圾處理無害化、減量化、資源化，株洲市政府啟動了城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目。

　　株洲市城市垃圾焚燒發(fā)電項目位于株洲市石峰區(qū)銅塘灣街道長石村，占地面積176.7畝，總規(guī)模為日處理生活垃圾1500噸，其中1期工程為日處理生活垃圾 1000噸，總投資約5.7億元。該項目是湖南省首個采用國內(nèi)外先進(jìn)的機械爐排爐焚燒技術(shù)工藝的垃圾焚燒廠，煙氣排放重要指標(biāo)要求達(dá)到歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)。項目 年發(fā)電量約1.5億度，每年可節(jié)約標(biāo)煤30多萬噸，降低碳排放9萬噸。

　　2008年3月，株洲市城市管理和行政執(zhí)法局作為政府授權(quán)方，經(jīng)招標(biāo)程序選擇了香港創(chuàng)志集團(tuán)為本項目投資人，采用BOT方式投資、建設(shè)和運營本項目，特許經(jīng)營期30年，到期無償移交。

　　2009年12月，湖南省發(fā)展改革委核準(zhǔn)本項目。

　　2011年5月，株洲市政府聘請北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司作為顧問機構(gòu)，為政府方提供技術(shù)咨詢和BOT特許經(jīng)營咨詢服務(wù)。

　　2012年1月，株洲市政府授權(quán)株洲市城市管理和行政執(zhí)法局與香港創(chuàng)志集團(tuán)在株洲成立的項目公司簽訂了正式的《特許經(jīng)營協(xié)議》。

　　2012年5月，項目正式動工。2014年10月項目點火試運行。項目試運營期間各項技術(shù)指標(biāo)達(dá)到相應(yīng)的技術(shù)要求。

　　投資人:擇優(yōu)選擇

　　對于一個PPP項目來說,成功的第一步必然是選擇一個合格投資人。資金實力強、技術(shù)先進(jìn)、管理經(jīng)驗豐富的投資主體，必然會為項目順利進(jìn)行添加更多的保證。而如何選擇具有競爭力的投資人，是很多項目面臨的第一個難題。

　　為此，株洲市政府成立了以商務(wù)局為牽頭單位的招商小組，公開項目招商信息，廣泛征集投資人意向，與意向投資人進(jìn)行充分的前期溝通, 充分了解投資人意向是否符合政府目標(biāo)。

　　招商小組從經(jīng)驗和業(yè)績記錄、技術(shù)能力和管理能力、財務(wù)能力等方面對所有意向投資人進(jìn)行綜合評估和實地考察，篩選出符合要求的意向投資人。條件成熟 后，政府授權(quán)株洲市城市管理和行政執(zhí)法局為項目實施PPP的政府主體，委托招標(biāo)代理機構(gòu)采用邀請招標(biāo)方式進(jìn)行項目投資人招標(biāo)，以垃圾處理服務(wù)費為主要競爭 標(biāo)的，通過招標(biāo)程序確定項目投資人。

　　咨詢機構(gòu):專業(yè)支撐

　　株洲市政府注重發(fā)揮專業(yè)咨詢機構(gòu) 作用，聘請北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司為項目提供專業(yè)服務(wù)。咨詢機構(gòu)的主要任務(wù)包括3個方面：一是為項目總體技術(shù)方案、核心設(shè)備選型方案等提供專業(yè)咨詢，完 善項目技術(shù)方案;二是按國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，設(shè)計項目風(fēng)險和利益分擔(dān)共享機制，并協(xié)助編制特許經(jīng)營協(xié)議;三是構(gòu)建項目財務(wù)分析模型，在項目談判中 為政府方提供支持。專業(yè)咨詢機構(gòu)的參與提高了項目運作效率和效果，對項目決策科學(xué)化和操作規(guī)范化發(fā)揮了積極作用，為項目成功運作奠定了基礎(chǔ)。

　　在 株洲市城市垃圾焚燒發(fā)電項目中，政府和投資人皆高度重視項目重大技術(shù)方案論證。特許協(xié)議簽署前，政府委托北京金準(zhǔn)咨詢公司聘請國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域高水平 專家組建項目技術(shù)評審專家組，對投資方提出的工藝技術(shù)方案、核心設(shè)備選型等重大技術(shù)問題提供評審和咨詢意見。經(jīng)項目試運行測試，主要工藝設(shè)備符合政府方面 提出的技術(shù)先進(jìn)性和可靠性要求，也滿足投資人所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)性要求。

　　株洲市城市垃圾焚燒發(fā)電項目從項目招標(biāo)開始到項目簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，歷時 將近4年。期間雖受多種因素影響，但項目技術(shù)方案前期論證不足也是主要原因之一，如談判期間工藝路線從流化床改為機械式爐排爐，項目“三通一平”投資邊界 未清晰界定等問題，皆導(dǎo)致項目談判時間延長和談判難度加大。對于PPP項目，需高度重視和加強項目前期技術(shù)論證工作。

　　機制:風(fēng)險共擔(dān)與增益分享

　　項目風(fēng)險管理方面基本上秉承了“由最有能力管理風(fēng)險的一方來承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險”的分配原則設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)機制。

　　首 先項目完工風(fēng)險完全由項目公司承擔(dān)。為此項目公司提供1000萬元的履約保函，如項目公司導(dǎo)致完工延誤，自約定的商業(yè)運營日至實際的完工日期，每延誤一天 項目公司應(yīng)向株洲市城管局支付違約金。其次是項目公司承擔(dān)運營、維護(hù)和移交的風(fēng)險。項目公司應(yīng)始終按謹(jǐn)慎工程和運營慣例及有關(guān)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制要求運營 垃圾焚燒發(fā)電廠。在移交日，項目公司應(yīng)保證垃圾焚燒發(fā)電廠處于良好的運營狀況。項目公司保證在移交日期后12個月內(nèi)，修復(fù)由設(shè)備、材料、施工或設(shè)計缺陷或 特許期內(nèi)項目公司的任何運營維護(hù)不當(dāng)造成的缺陷或損壞及環(huán)境污染責(zé)任。

　　投資人在項目中主要承擔(dān)融資風(fēng)險。負(fù)責(zé)資本金出資到位，并在項目公司不能按時籌集到項目資金時，負(fù)責(zé)建設(shè)和運營所需資金。

　　由于項目規(guī)模由政府確定，政府在項目中承擔(dān)垃圾供應(yīng)風(fēng)險，為項目設(shè)定了保底垃圾處理量。

　　重 要法律變更的風(fēng)險由雙方共擔(dān)，由于發(fā)生一項或多項法律變更使項目公司的建設(shè)或運營成本變化幅度超過垃圾處理服務(wù)費的±5%，雙方按約定程序計算的補償或調(diào) 整垃圾價格。應(yīng)急處理的風(fēng)險由雙方承擔(dān)，項目公司應(yīng)在接到應(yīng)急垃圾處理指令后的第一時間內(nèi)立即按照已報株洲市政府備案的“應(yīng)急預(yù)案”作好接收和處理應(yīng)急垃 圾的準(zhǔn)備。

　　該項目另一亮點是建立了收益分享機制，做到多方共贏。根據(jù)合同安排，如國家批復(fù)的上網(wǎng)電價超過約定電價，則政府分享超額收益的 30%，并以調(diào)低垃圾處理費的方式分享。同時，項目申請的中央、省級專項資金或補貼資金，視為政府在該項目的投入，采用縮短特許經(jīng)營期或調(diào)低垃圾處理服務(wù) 費方式分享。

　　政府:全程監(jiān)管

　　在特許協(xié)議談判期間，市政府成立了市級層面的項目領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小 組，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。為加快項目推進(jìn)，2011年株洲市政府成立了以主管副市長為組長，發(fā)改委、財政局、住建局等部門分管領(lǐng)導(dǎo)組成的 城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。在協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的推動下，各方協(xié)調(diào)更為有力周密，相關(guān)決策更為科學(xué)民主，項目談判更為高效透明。

　　為 統(tǒng)籌全市中心城區(qū)垃圾的收運和處理，加強對垃圾處理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提 供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”，株洲市政府在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議同時，成立了株洲市垃圾處置監(jiān)督管理處，代表政府對項目公司 行使監(jiān)督管理職能，同時也為項目公司就涉及征地拆遷、項目審批等事項提供相關(guān)協(xié)調(diào)服務(wù)。從目前來看，專門監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立，對于落實政府監(jiān)管職責(zé)、保障項目 實施發(fā)揮了顯著作用。

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