北京地鐵14號(hào)線項(xiàng)目探索

發(fā)布日期：2015-05-20來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)引資150億元，有效緩解了北京市地鐵建設(shè)當(dāng)期壓力，并成功引入專業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的京港地鐵公司參與項(xiàng)目。而作為繼北京地鐵4號(hào)線后的第二個(gè)成功引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，北京地鐵14號(hào)線項(xiàng)目也被認(rèn)為是北京市軌道交通建設(shè)不斷深化投融資改革、實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作的承上啟下之作。

　　北京地鐵14號(hào)線項(xiàng)目實(shí)施中，在總結(jié)北京地鐵4號(hào)線的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還充分考慮了PPP合作模式以及項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，在政企分工、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等方面進(jìn)行了新的探索和嘗試，頗值得關(guān)注。

　　市場(chǎng)化引資150億元，緩解了北京市地鐵建設(shè)當(dāng)期壓力。

　　北京地鐵14號(hào)線，是北京市軌道交通路網(wǎng)中一條連接?xùn)|北到西南的“L”形骨干線路，貫穿北京南部和東部，全長(zhǎng)47.3公里，共設(shè)37座車(chē)站。項(xiàng)目自 2010年初開(kāi)工建設(shè)，西段從張郭莊站至西局站，已于2013年5月5日正式開(kāi)通運(yùn)營(yíng);而東段于2014年12月28日開(kāi)通;預(yù)計(jì)中段將于今年年底建成開(kāi)通。

　　北京地鐵14號(hào)線項(xiàng)目初始預(yù)算投資高達(dá)500億元，而為了緩解了北京市地鐵建設(shè)當(dāng)期壓力，在項(xiàng)目實(shí)施中采用PPP模式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化引資150億元。北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡(jiǎn)稱“京投公司”北京市國(guó)有獨(dú)資公司，承擔(dān)北京基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資、資本運(yùn)營(yíng)等職能)具體負(fù)責(zé)14號(hào)線引資工作。

　　2012年3月，北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目啟動(dòng)，歷經(jīng)前期論證、實(shí)施方案編制和報(bào)批、競(jìng)爭(zhēng)性招商實(shí)施、協(xié)議談判等工作階段，至2012年11月與中選的北京京港地鐵有限責(zé)任公司(簡(jiǎn)稱“京港地鐵公司”)草簽特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，之后京港地鐵公司開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告編制報(bào)批等前期工作。2014年11月底，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京港地鐵公司正式簽署了《北京地鐵十四號(hào)線項(xiàng)目特許協(xié)議》，正式確定了京港地鐵公司取得地鐵14號(hào)線的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)確定了作為運(yùn)營(yíng)商的權(quán)利和義務(wù)。

　　政企分工

　　工程實(shí)體劃分為A、B兩個(gè)部分，明確政府和社會(huì)投資者的責(zé)任

　　北京地鐵14號(hào)線PPP合作模式充分考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目投資構(gòu)成和市場(chǎng)化融資目標(biāo)研究社會(huì)投資者投資范圍，從便于管理、易于銜接和有利于發(fā)揮各方專業(yè)能力的角度，通過(guò)工程劃分和接口協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置，明確了政府和社會(huì)投資者各自的投資范圍和責(zé)任。

　　北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目中最具特點(diǎn)的，就是按投資主體責(zé)任將工程實(shí)體劃分為A、B兩個(gè)部分。A部分由政府方負(fù)責(zé)投資建設(shè)，主要包括洞體、車(chē)站等土建工程及項(xiàng)目征地拆遷等內(nèi)容;B由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)，主要包括車(chē)輛、通信、信號(hào)等內(nèi)容。

　　具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)《特許協(xié)議》，政府負(fù)責(zé)投資的A部分項(xiàng)目資產(chǎn)，在建成后以租賃方式提供特許公司使用和負(fù)責(zé)管理維護(hù);考慮到北京市地鐵客運(yùn)票價(jià)現(xiàn)狀，年基本租金較原4號(hào)線下調(diào)為象征性的每年1萬(wàn)元，以減少特許公司經(jīng)營(yíng)期負(fù)擔(dān)。而中選的社會(huì)投資者京港地鐵公司，在建設(shè)期內(nèi)負(fù)責(zé)14號(hào)線B部分工程的投資建設(shè)任務(wù)，并在30年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)北京地鐵14號(hào)線的運(yùn)營(yíng)和管理，在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，京港地鐵公司將項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償移交給市政府。京港地鐵公司通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)期間的客運(yùn)票款收入、授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)收入、政府補(bǔ)貼等3種方式實(shí)現(xiàn)投資回收并獲得合理商業(yè)回報(bào)。

　　筆者看來(lái)，相比之前的北京地鐵4號(hào)線PPP模式，在14號(hào)線項(xiàng)目中，將與運(yùn)營(yíng)密切相關(guān)的軌道工程也交由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)，項(xiàng)目投資責(zé)任劃分更加適應(yīng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)。

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　對(duì)投資控制、客流預(yù)測(cè)、票制票價(jià)變化、物價(jià)變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)置處理機(jī)制

　　從理論上講，全面識(shí)別和妥善處理項(xiàng)目全生命周期中各種風(fēng)險(xiǎn)因素是實(shí)現(xiàn)政企合作、維護(hù)公共利益的重要保障。而城市軌道交通項(xiàng)目作為公共建設(shè)項(xiàng)目，具有投資規(guī)模宏大、運(yùn)營(yíng)生命期長(zhǎng)、利益關(guān)涉廣泛、公共服務(wù)責(zé)任重大等特點(diǎn);在北京市現(xiàn)行票制票價(jià)政策下，使用者付費(fèi)(票款收入)不足以覆蓋項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)成本，需政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼支持。因此，北京地鐵14號(hào)線項(xiàng)目，在除對(duì)常規(guī)建設(shè)項(xiàng)目所具有的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)因素設(shè)置處理機(jī)制外，還從前期研究論證階段就高度對(duì)重視PPP合作中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入研究，并在特許協(xié)議中落實(shí)了相應(yīng)的處置方法。

　　投資控制“多退少補(bǔ)”

　　在2012年7月的招商環(huán)節(jié)，鑒于北京地鐵14號(hào)線已進(jìn)入建設(shè)階段，大部分設(shè)備設(shè)施已完成招標(biāo)，為保證預(yù)期引資規(guī)模的完成，基于項(xiàng)目投資責(zé)任的劃分，設(shè)立了投資控制“多退少補(bǔ)”機(jī)制。招商階段向社會(huì)投資者明確150億元引資目標(biāo)，工程竣工后以不超過(guò)批準(zhǔn)概算為原則進(jìn)行實(shí)際投資審計(jì)，政企雙方以A、B部分間工程實(shí)體購(gòu)買(mǎi)方式平衡投資審計(jì)結(jié)果與目標(biāo)引資額的差異。

　　在筆者看來(lái)，這樣的做法與北京地鐵4號(hào)線對(duì)B部分投資超支和節(jié)約皆完全由企業(yè)承擔(dān)的做法形成很大的區(qū)別，有利于引導(dǎo)社會(huì)投資者重視對(duì)項(xiàng)目的足額投資，保證工程質(zhì)量;同時(shí)也是符合項(xiàng)目實(shí)際情況的舉措。此外，特許協(xié)議設(shè)置了因工程優(yōu)化投資，實(shí)現(xiàn)節(jié)約時(shí)政企雙方的利益分享機(jī)制，也有利于促進(jìn)政府和社會(huì)投資者積極開(kāi)展工程設(shè)計(jì)的溝通配合，以節(jié)約投資。

　　公平承擔(dān)客流預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)

　　城市軌道交通項(xiàng)目客流預(yù)測(cè)受多種因素影響，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)客觀存在，而項(xiàng)目決策和招商談判階段，客流預(yù)測(cè)又直接影響各方對(duì)未來(lái)客運(yùn)收入、政府補(bǔ)貼力度的預(yù)期和判斷，政企雙方皆面臨來(lái)自客流預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性的風(fēng)險(xiǎn)。為此北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目采取了多種方法以減緩客流預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)：

　　首先，政府和社會(huì)投資者共同委托第三方專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)共同完成北京地鐵14號(hào)線客流預(yù)測(cè)工作，并將相關(guān)客流預(yù)測(cè)成果作為協(xié)議的預(yù)測(cè)客流，以最大程度地形成北京地鐵14號(hào)線客流預(yù)測(cè)共識(shí)。

　　其次，設(shè)置客流變化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法。如實(shí)際客流低于預(yù)測(cè)客流的特定下限，則相應(yīng)客流風(fēng)險(xiǎn)由政府方面承擔(dān)，以有利于保證PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)基本收益，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心;同時(shí)針對(duì)可能出現(xiàn)的高客流發(fā)展，設(shè)置了超額客流票款收入分成機(jī)制，防止在出現(xiàn)超額客流情況下投資者過(guò)分收益和政府補(bǔ)貼過(guò)多支出，該機(jī)制也鼓勵(lì)特許公司不斷提高服務(wù)水平，增加客流，為社會(huì)提供更多更好的服務(wù)。

　　第三，設(shè)置了3年周期的客流檢驗(yàn)機(jī)制，如果任一檢驗(yàn)周期內(nèi)各年平均實(shí)際客流量低于平均預(yù)測(cè)客流量的一個(gè)低限值，則相應(yīng)的客流風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);如客流長(zhǎng)期低迷，可終止協(xié)議。

　　筆者認(rèn)為，這些客流風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制在一定程度上較好地減緩了客流預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于維護(hù)政府和社會(huì)投資者利益。結(jié)合北京地鐵14號(hào)線具體數(shù)據(jù)所進(jìn)行的多方案模擬測(cè)試表明，上述風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制可較好應(yīng)對(duì)未來(lái)客流變化，有利于保障社會(huì)投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件。

　　及時(shí)應(yīng)對(duì)票價(jià)政策變化

　　北京市地鐵自2007年以來(lái)一直實(shí)行2元/人次的單一票制票價(jià)政策。北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目招商期間，從北京市軌道交通可持續(xù)發(fā)展角度分析，就已預(yù)期在不遠(yuǎn)的將來(lái)北京市票制票價(jià)政策可能進(jìn)行調(diào)整。為此在14號(hào)線項(xiàng)目機(jī)制中專門(mén)研究了應(yīng)對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)的處理措施，設(shè)計(jì)了針對(duì)路網(wǎng)票制票價(jià)變化時(shí)的相關(guān)調(diào)整處理方法，并在特許協(xié)議中給予了明確規(guī)定。

　　這樣的措施很快就見(jiàn)到效果，2014年11月，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市交通委員會(huì)和北京市財(cái)政局發(fā)布關(guān)于調(diào)整北京市公共交通價(jià)格的通知，自 2014年12月28日起，調(diào)整北京市城市公共電汽車(chē)及軌道交通價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行計(jì)程票制，全路網(wǎng)平均人次票價(jià)水平也適度提高。北京地鐵14號(hào)線特許協(xié)議中針對(duì)票制票價(jià)變化所約定的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，較好地應(yīng)對(duì)了本次北京市地鐵票價(jià)調(diào)整。

　　動(dòng)態(tài)處理物價(jià)風(fēng)險(xiǎn)

　　北京地鐵14號(hào)線PPP項(xiàng)目中政府為特許公司提供“可行性缺口補(bǔ)貼”，政府補(bǔ)貼主要是彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目約定票價(jià)(即滿足PPP項(xiàng)目投資可行性條件的預(yù)期票價(jià))與實(shí)際票價(jià)之間的差額。

　　特許協(xié)議以競(jìng)爭(zhēng)性談判形成的初始約定票價(jià)為起點(diǎn)，在30年特許經(jīng)營(yíng)期中，根據(jù)人工成本、物價(jià)等因素的實(shí)際變化情況，應(yīng)用調(diào)價(jià)公式按相應(yīng)調(diào)價(jià)周期對(duì)約定票價(jià)水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以減緩政企雙方皆面對(duì)的物價(jià)變化風(fēng)險(xiǎn)。

　　來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，作者單位：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司;北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司

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