看垃圾焚燒PPP項目如何成功運作

發(fā)布日期：2015-06-02來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：政府采購信息報

　　經(jīng)過一年的預(yù)熱，業(yè)內(nèi)普遍期望PPP在今年可以進入發(fā)展的"快車道"，落地項目快速增加。各地也在積極響應(yīng)，推出地方示范項目和PPP規(guī)范指引。在這一波 PPP大潮中，現(xiàn)實是雖然政府層面積極籌備，頻繁推出項目，但受制于諸多不確定因素，項目簽約落地的規(guī)模有限。究竟如何做好PPP項目，推廣運用一套較為成熟的PPP模式?國內(nèi)有哪些好的PPP項目做法和經(jīng)驗可供借鑒?

　　在中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會舉辦的中國PPP沙龍(第8期)研討會上，會議著重向與會代表分享了大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項目成功經(jīng)驗，以供參考。

　　前期項目準(zhǔn)備2年

　　大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項目與其他項目不同的是，設(shè)計和使用周期長，各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，相互制約，尤其采用進口設(shè)備，采用進口設(shè)備整個項目完成項目建議書后進行立項，經(jīng)審批后才能做項目前期報件，環(huán)評、場地等，這個周期要幾個月。進口設(shè)備要國際公開招標(biāo)，這也需要近半年的時間，做完這些意味著才進行了一半。并且，進口總設(shè)備確定了才能確定國產(chǎn)的總設(shè)備，國產(chǎn)總設(shè)備再走招標(biāo)程序又是幾個月時間，這兩個確定后，整個項目才可以進行設(shè)計工作。

　　總設(shè)備確定以后，接下來就是選配套設(shè)備，一步扣一步，主設(shè)備無法確定，設(shè)計也無法展開，整個工程也就實施不了。針對這方面，中標(biāo)人盡可能壓縮前期準(zhǔn)備周期，在2014年以前，每個垃圾發(fā)電項目建設(shè)準(zhǔn)備周期都在6-12個月，只要開工，基本18個月建成。大連屬于北方，18個月橫跨兩個冬季，這也是困擾工期的問題。

　　2014年以后，隨著國家規(guī)范各項建設(shè)程序，公眾參與增加，目前包括所有實施的項目，前期的準(zhǔn)備周期長達兩年，準(zhǔn)備充分才能徹底實施。如果這個工作沒完成，下一步工作就沒法進展，這是比較令人頭疼的問題?，F(xiàn)在，垃圾焚燒發(fā)電項目一步步規(guī)范做下來，大概需要4-5年才能做完。

　　招標(biāo)技術(shù)要求設(shè)置系統(tǒng)完善

　　隨著城市的發(fā)展，大連市生活垃圾越來越多，急需選擇一個較新、較成熟的垃圾處理方式。2003年，大連市公開招標(biāo)垃圾焚燒發(fā)電項目，之后根據(jù)具體條款細(xì)節(jié)，和中標(biāo)人進行了長達十幾年的談判和磋商，但由于前期對垃圾發(fā)電PPP招標(biāo)的復(fù)雜性估計不足。加上當(dāng)時沒有同類項目的招標(biāo)經(jīng)驗可供借鑒，招標(biāo)過程中，項目條件不夠明確，談判過程中，信息不對稱等，最終導(dǎo)致該項目陷入僵局。

　　選擇一個專業(yè)咨詢團隊，設(shè)置系統(tǒng)完善的招標(biāo)技術(shù)要求，是前期項目準(zhǔn)備的一個非常關(guān)鍵的因素。經(jīng)過多次調(diào)研，大連市選擇了一家專業(yè)咨詢公司和他們共同推進該項目。通過前期準(zhǔn)備，2009年7月，大連市政府通過公開招標(biāo)，確定中標(biāo)人，2010年3月，與中標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，正式開展前期工作，2010年10月開工建設(shè)，2012年7月投產(chǎn)運行。該項目占地約110畝，當(dāng)時考慮擴建，預(yù)留了建設(shè)規(guī)模，設(shè)計的日處理生活垃圾1500噸，年處理生活垃圾55萬噸，年發(fā)電量是1.6億度，就當(dāng)時而言，國產(chǎn)的爐排還沒有太成熟，總投資6.8億。

　　記者從現(xiàn)場了解到，該項目執(zhí)行到現(xiàn)在已進行三年多，從項目的簽約到開工，用了一年零幾個月時間，從項目開工到項目投產(chǎn)20個月，項目施工按照計劃進行，在國內(nèi)是投產(chǎn)建設(shè)時間較短的一個項目。這個項目從前期準(zhǔn)備、工程建設(shè)、投產(chǎn)以后運營管理，在行業(yè)內(nèi)大膽采用新工藝，摸索垃圾焚燒在北方的運行經(jīng)驗，都做的比較規(guī)范。

　　從項目的數(shù)據(jù)來看，設(shè)計的年處理生活垃圾55萬噸，2013年，接近60萬噸，2014年，達到64萬噸，發(fā)電量達到1.4億，2015年，發(fā)電量接近1.6億，基本達到了設(shè)計指標(biāo)，同時垃圾比設(shè)計的多處理了近10萬噸，滿足了中心城區(qū)的垃圾處理需要。

　　項目兼顧前瞻性和先進性

　　在PPP項目實施過程中，要充分考慮一些問題。例如，在特許權(quán)協(xié)議里，這種調(diào)價機制的完善，CPI變動多少，物料價格上漲有什么要求，人員收入是否有調(diào)整，該項目實施過程中，國內(nèi)各種物價、原材料價格、人員工資都大幅上升。在招標(biāo)過程中，項目概算的價格是六億兩千五百多萬，項目實施以后，面臨國家各種材料、費用上漲，但由于成本控制得較好，項目實施完了投資在六億八千萬。

　　項目公司提出，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定超過額定量的部分按60%結(jié)算，從某種角度來說值得商量。項目公司從實際過程中了解到，垃圾處理設(shè)計的熱值，一般七到八年后才能達到，現(xiàn)有的垃圾按照不同的生活水平，不同收入的人群，不同收入的層次垃圾的熱值不一樣。拿1500噸的垃圾處理量來說，從協(xié)議理解入廠1500噸，項目設(shè)計是入爐1500噸，入廠的垃圾有16%-20%是滲濾液、是污水，實際入爐的接近80%。這些也需要進一步明確。

　　在國內(nèi)，好多焚燒廠最開始招標(biāo)設(shè)計時，考慮的依據(jù)是現(xiàn)有的城市垃圾的收集量來做，但是經(jīng)過這幾年的觀察，垃圾收集量跟城市經(jīng)濟有很大的關(guān)系，城市人口越多，垃圾越多，焚燒廠設(shè)計的時候要考慮擴建的部分，這些年針對焚燒廠出現(xiàn)好多爭議，廠址很難選擇，城市垃圾如果三年出不去，整個城市都會變臭。作為城市管理者要充分考慮，很可能這次建設(shè)之后，以后再想選址就很困難，因而選址要充分考慮三五年一步規(guī)劃出來。

　　還有一個問題就是工藝設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，要兼顧前瞻性和先進性。工藝設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)前幾年能滿足國標(biāo)的要求就很好了，2008年以后，各大運營商逐步在提標(biāo)，向歐盟標(biāo)準(zhǔn)靠攏，現(xiàn)在很多項目，像北京、天津、上海、南京這一帶的標(biāo)準(zhǔn)在2008年建設(shè)投產(chǎn)的項目，基本都向歐盟的標(biāo)準(zhǔn)來靠攏，在國家層面上，2014年，出了新國標(biāo)，新國標(biāo)也是在向歐盟的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，這個標(biāo)準(zhǔn)跟各大運營商前幾年實施的標(biāo)準(zhǔn)差不多。

　　2013年以后，國內(nèi)的項目很嚴(yán)格，就是歐盟標(biāo)準(zhǔn)，項目的建設(shè)和投資運營，都在考慮完全使用歐盟標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有的設(shè)備，現(xiàn)有的系統(tǒng)要考慮改造，要考慮新的設(shè)備，要滿足以后的要求，因而，新廠建設(shè)中，要充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的變化，打出提前量，否則項目建成了，三年以后國標(biāo)一提標(biāo)，建好的廠子改也改不了，拆也拆不了，到時是非常麻煩的。所以，在工藝設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置要提高。

　　四點經(jīng)驗

　　大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項目的成功實施，可以看到，大連市政府在吸取上一次失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)后，在這一次的招標(biāo)前期做了充足的準(zhǔn)備工作，將合同涉及的具體條款、細(xì)節(jié)、未來權(quán)責(zé)等一一界定清晰，最終招標(biāo)結(jié)果優(yōu)于政府預(yù)期。

　　單就大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項目而言，其成功的運行至少有四點經(jīng)驗可供借鑒：

　　一是PPP項目是政府和社會資本的合作，其中不只涉及到資本如何運作的問題，還涉及到項目建設(shè)等整個工程方面的問題，牽扯的環(huán)節(jié)眾多。垃圾焚燒工程在實施過程中，包括極其復(fù)雜的各種技術(shù)、政策、監(jiān)管、邊界條件等界定工作，有一項不清楚都可能在實施過程中帶來很大的麻煩。在這方面，大連市政府對該項目進行了深入調(diào)研，在項目咨詢和前期準(zhǔn)備階段，也引入了專業(yè)的咨詢公司，周密考慮了特許經(jīng)營權(quán)條款和實際技術(shù)方案，編制完成了整套方案，對可能發(fā)生的問題做了預(yù)想和明確的界定，上述工作都為整個項目實施奠定了一個扎實的基礎(chǔ)。

　　二是PPP項目選擇合適的合作伙伴至關(guān)重要。由于該PPP項目提供的是公共服務(wù)，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施不可或缺的一部分，是公用事業(yè)的一種，雖然由企業(yè)實施，作為政府的公用事業(yè)，不僅擔(dān)負(fù)企業(yè)責(zé)任，而且擔(dān)負(fù)很大的社會責(zé)任。因而在選擇合適的合作伙伴時，除了其要有經(jīng)濟實力，還要有建設(shè)管理能力和運營管理能力，要重視企業(yè)的信譽。

　　三是該項目對特許經(jīng)營協(xié)議中很多條款約定的非常詳盡。通常來說，特許經(jīng)營期限一般從投產(chǎn)開始計算，造成工程建設(shè)期不可控。而該項目特許經(jīng)營期明確約定其包含建設(shè)期，這促使企業(yè)自加壓力推進建設(shè)進度，盡快投產(chǎn)運營才能獲得經(jīng)濟效應(yīng)。

　　四是政府和企業(yè)互相支持，為項目實施解決具體問題。該項目的承接公司和大連市質(zhì)監(jiān)局建立了非常暢通高效的溝通機制，從項目執(zhí)行到高層溝通，整個項目非常順利。同時，按照協(xié)議規(guī)定，政府完成政府的工作，使工程建設(shè)與外部配套同步實施，由于良好的溝通機制，該項目從開工到竣工可以算是國內(nèi)建設(shè)最快的一個。

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