ppp項(xiàng)目典型案例——北京地鐵 4 號線項(xiàng)目

發(fā)布日期：2015-07-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 北京地鐵 4 號線項(xiàng)目

　　 一、項(xiàng)目概況

　　 北京地鐵 4 號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長 28.2 公里，車站總數(shù) 24 座。4 號線工程概算總投資 153億元，于 2004 年 8 月正式開工，2009 年 9 月 28 日通車試運(yùn)營，目前日均客流量已超過 100 萬人次。

　　 北京地鐵 4 號線是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個 PPP 項(xiàng)目，該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡稱“京投公司”)具體實(shí)施。2011 年，北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司和天津理工大學(xué)按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行了專題評價(jià)研究。評價(jià)認(rèn)為，北京地鐵 4 號線項(xiàng)目順應(yīng)國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實(shí)施市場化 PPP 融資模式，有效緩解了當(dāng)時北京市政府投資壓力，實(shí)現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運(yùn)營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵的格局，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實(shí)際情況分析，4 號線應(yīng)用 PPP 模式進(jìn)行投資建設(shè)已取得階段性成功，項(xiàng)目實(shí)施效果良好。

　　 二、運(yùn)作模式

　　 (一)具體模式

　　 4 號線工程投資建設(shè)分為 A、B 兩個相對獨(dú)立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為 107 億元，約占項(xiàng)目總投資的 70%，由北京市政府國有獨(dú)資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號線公司負(fù)責(zé);B 部分為車輛、信號等設(shè)備部分，投資額約為 46 億元，約占項(xiàng)目總投資的 30%，由 PPP 項(xiàng)目公司北京京港地鐵有限公司(簡稱“京港地鐵”)負(fù)責(zé)。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)按 2:49:49 的出資比例組建。

　　 北京地鐵 4 號線 PPP 模式如圖 2 所示。

　　 4 號線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，京港地鐵通過租賃取得四號線公司的 A 部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負(fù)責(zé) 4 號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施(包括 A 和 B 兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資并獲得合理投資收益。

　　 30 年特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將 B 部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將 A 部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給四號線公司。

　　 (二)實(shí)施流程

　　 4 號線 PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導(dǎo)的實(shí)施方案編制和審批階段;第二階段為由北京市交通委主導(dǎo)的投資人競爭性談判比選階段。

　　 經(jīng)市政府批準(zhǔn)，北京市交通委與京港地鐵于 2006 年 4 月 12日，正式簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》。

　　 (三)協(xié)議體系

　　 4 號線 PPP 項(xiàng)目的參與方較多，項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)如圖 3 所示。

　　 特許經(jīng)營協(xié)議是 PPP 項(xiàng)目的核心，為 PPP 項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營管理提供了明確的依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的法律保障。4 號線項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議由主協(xié)議、16 個附件協(xié)議以及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了投資、建設(shè)、試運(yùn)營、運(yùn)營、移交各個階段，形成了一個完整的合同體系。

　　 (四)主要權(quán)利義務(wù)的約定

　　 1、北京市政府

　　 北京市政府及其職能部門的權(quán)利義務(wù)主要包括：

　　 建設(shè)階段：負(fù)責(zé)項(xiàng)目 A 部分的建設(shè)和 B 部分質(zhì)量的監(jiān)管，主要包括制定項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(包括設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn))，對工程的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以及項(xiàng)目的試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收，審批竣工驗(yàn)收報(bào)告等。

　　 運(yùn)營階段：負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，包括制定運(yùn)營和票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時，統(tǒng)一調(diào)度或臨時接管項(xiàng)目設(shè)施;協(xié)調(diào)京港地鐵和其他線路的運(yùn)營商建立相應(yīng)的收入分配分賬機(jī)制及相關(guān)配套辦法。

　　 此外，因政府要求或法律變更導(dǎo)致京港地鐵建設(shè)或運(yùn)營成本增加時，政府方負(fù)責(zé)給予其合理補(bǔ)償。

　　 2、京港地鐵

　　 京港地鐵公司作為項(xiàng)目 B 部分的投資建設(shè)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措、建設(shè)管理和運(yùn)營。為方便 A、B 兩部分的施工銜接，協(xié)議要求京港地鐵將 B 部分的建設(shè)管理任務(wù)委托給 A 部分的建設(shè)管理單位。

　　 運(yùn)營階段：京港地鐵在特許經(jīng)營期內(nèi)利用 4 號線項(xiàng)目設(shè)施自主經(jīng)營，提供客運(yùn)服務(wù)并獲得票款收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運(yùn)服務(wù)能力和高效的客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，同時須遵照《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)，制定和實(shí)施安全演習(xí)計(jì)劃以及應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證項(xiàng)目安全運(yùn)營。

　　 在遵守相關(guān)法律法規(guī)，特別是運(yùn)營安全規(guī)定的前提下，京港地鐵公司可以利用項(xiàng)目設(shè)施從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營并取得相關(guān)收益。

　　 三、借鑒價(jià)值

　　 (一)建立有力的政策保障體系

　　 北京地鐵 4 號線 PPP 項(xiàng)目的成功實(shí)施，得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目推進(jìn)提供了全方位保障。

　　 在整個項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府由以往的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成了全程參與者和全力保障者，并為項(xiàng)目配套出臺了《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》等相關(guān)政策。為推動項(xiàng)目有效實(shí)施，政府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組;發(fā)改委主導(dǎo)完成了四號線 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案;交通委主導(dǎo)談判;

　　 京投公司在這一過程中負(fù)責(zé)具體操作和研究。

　　 四號線 PPP 項(xiàng)目招商組織架構(gòu)如圖 4 所示。

　　 (二)構(gòu)建合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

　　 北京地鐵 4 號線 PPP 項(xiàng)目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項(xiàng)目具有合理的收益分配機(jī)制以及有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。該項(xiàng)目通過票價(jià)機(jī)制和客流機(jī)制的巧妙設(shè)計(jì)，在社會投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點(diǎn)，在為社會投資人帶來合理預(yù)期收益的同時，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理和服務(wù)效率。

　　 1、票價(jià)機(jī)制

　　 4 號線運(yùn)營票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，實(shí)際平均人次票價(jià)不能完全反映地鐵線路本身的運(yùn)行成本和合理收益等財(cái)務(wù)特征。因此，項(xiàng)目采用“測算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營收入的依據(jù)，同時建立了測算票價(jià)的調(diào)整機(jī)制。

　　 以測算票價(jià)為基礎(chǔ)，特許經(jīng)營協(xié)議中約定了相應(yīng)的票價(jià)差額補(bǔ)償和收益分享機(jī)制，構(gòu)建了票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。如果實(shí)際票價(jià)收入水平低于測算票價(jià)收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營公司補(bǔ)償。如果實(shí)際票價(jià)收入水平高于測算票價(jià)收入水平，特許經(jīng)營公司應(yīng)將其差額的 70%返還給市政府。四號線 PPP 項(xiàng)目

　　 票價(jià)補(bǔ)償和返還機(jī)制見圖 5 所示。

　　 2、客流機(jī)制

　　 票款是 4 號線實(shí)現(xiàn)盈利的主要收入來源，由于采用政府定價(jià)，客流量成為影響項(xiàng)目收益的主要因素?？土髁考仁芴卦S公司服務(wù)質(zhì)量的影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，需要建立一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的客流機(jī)制。

　　 4 號線項(xiàng)目的客流機(jī)制為：當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測客流的 80%，特許經(jīng)營公司可申請補(bǔ)償，或者放棄項(xiàng)目;當(dāng)客流量超過預(yù)測客流時，政府分享超出預(yù)測客流量 10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的 60%。

　　 4 號線項(xiàng)目的客流機(jī)制充分考慮了市場因素和政策因素，其共擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)、共享客流收益的機(jī)制符合軌道交通行業(yè)特點(diǎn)和PPP 模式要求。

　　 (三)建立完備的 PPP 項(xiàng)目監(jiān)管體系

　　 北京地鐵 4 號線 PPP 項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，得益于項(xiàng)目具有相對完備的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場的邊界、詳細(xì)設(shè)計(jì)相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制是 PPP 模式下做好政府監(jiān)管工作的關(guān)鍵。

　　 4 號線項(xiàng)目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計(jì)劃、申請的審批，建設(shè)、試運(yùn)營的驗(yàn)收、備案，運(yùn)營過程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的控制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過程控制。

　　 4 號線的監(jiān)管體系在監(jiān)管范圍上，包括投資、建設(shè)、運(yùn)營的全過程;在監(jiān)督時序上，包括事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管;在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，結(jié)合具體內(nèi)容，遵守了能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化的原則。具體監(jiān)管體系如圖 6 所示。

　　 來源：發(fā)改委

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