英國PFI/PPP案例研究

發(fā)布日期：2016-01-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 作者：上海城投 王強(qiáng) 來源：P3帶路群

　　 1項(xiàng)目概況

　　 Skye島是英國蘇格蘭西北部一個(gè)著名的旅游勝地。Skye Bridge為公路橋，橫跨Alsh湖，是連接Skye 島和蘇格蘭大陸的一個(gè)重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施。該設(shè)施是一個(gè)收費(fèi)單跨混凝土拱橋，主跨400米，被英國國家審計(jì)署(NAO)認(rèn)為是一個(gè)比較成功的PFI項(xiàng)目?？傇靸r(jià)1460萬英鎊(僅限于民間投資的主橋部分，不包括政府對(duì)引橋的支出6百萬英鎊)。政府業(yè)主為蘇格蘭政府發(fā)展部，項(xiàng)目公司為Skye Bridge Ltd.負(fù)責(zé)對(duì)大橋進(jìn)行投資、管理并收費(fèi)。整個(gè)項(xiàng)目從1986年就開始規(guī)劃，1992年6月29日開工，1995年10月16日通車同時(shí)特許經(jīng)營期開始。

　　 蘇格蘭發(fā)展部于1991年12月向Skye Bridge Ltd授予了開發(fā)合同和特許合同。Skye Bridge Ltd.是一家私營公司，由蘇格蘭發(fā)展部的招標(biāo)中標(biāo)單位組成的聯(lián)合體構(gòu)成，聯(lián)合體包括英國Miller土木工程有限公司和德國Dyckerhoff Widmann有限公司組成的Miller-Dywidag的合資公司以及美國銀行國際財(cái)務(wù)公司。

　　 在開發(fā)合同中Skye Bridge Ltd.對(duì)大橋項(xiàng)目進(jìn)行融資，據(jù)此可以獲得資產(chǎn)和日后的收入，但大橋本身的資產(chǎn)在特許期內(nèi)歸國家所有;另外Skye Bridge Ltd.必須按照蘇格蘭發(fā)展部的技術(shù)要求完成Skye Bridge及其引橋道路的設(shè)計(jì)與施工。Skye Bridge Ltd.與Miller-Dywidag簽訂施工合同，Miller-Dywidag與其分包商簽訂施工與設(shè)計(jì)合同。Skye BridgeLtd.承擔(dān)了任何由其提出的設(shè)計(jì)變更的費(fèi)用(征得政府同意)，蘇格蘭發(fā)展部承擔(dān)由立法改變的變更和政府提出的變更費(fèi)用。

　　 以下3張表表述了項(xiàng)目的成本構(gòu)成，預(yù)期收入和融資條件。

　　 Skye Bridge的直接成本

　　 Skye Bridge項(xiàng)目的預(yù)期收支

　　 項(xiàng)目

　　 實(shí)際成本

　　 預(yù)計(jì)項(xiàng)目周期收支

　　 收支主體

　　 金額

　　 建設(shè)成本

　　 百萬英鎊

　　 項(xiàng)目的成本

　　 百萬英鎊

　　 主橋建設(shè)

　　 7.8

　　 建設(shè)成本

　　 承包商

　　 20

　　 設(shè)計(jì)變更

　　 1.6

　　 運(yùn)營成本

　　 承包商

　　 4 24

　　 延期補(bǔ)償

　　 2.2

　　 外部融資成本（凈）

　　 商業(yè)銀行和貸方

　　 權(quán)益投資者

　　 1

　　 3 4

　　 其他與建設(shè)相關(guān)的成本

　　 債務(wù)融資成本和收費(fèi)

　　 購買土地的成本

　　 0.5

　　 紅利

　　 顧問咨詢費(fèi)

　　 1.7

　　 項(xiàng)目公司承擔(dān)的總成本

　　 28

　　 雜項(xiàng)費(fèi)用

　　 0.2

　　 項(xiàng)目公司獲得的總收入

　　 其他成本

　　 過橋收費(fèi)

　　 過橋者

　　 24

　　 周邊環(huán)境整治

　　 0.4

　　 減稅收

　　 項(xiàng)目公司

　　 -2

　　 當(dāng)?shù)氐缆返母倪M(jìn)

　　 0.2

　　 引橋政府支出成本

　　 政府部門

　　 6

　　 總計(jì)

　　 14.6

　　 項(xiàng)目公司總收入

　　 28

　　 Skye Bridge開發(fā)的關(guān)鍵融資條件

　　 融資項(xiàng)目

　　 數(shù)目

　　 （百萬英鎊）

　　 利率

　　 期限

　　 商業(yè)銀行貸款

　　 達(dá)到6.0

　　 LIBOR+1.25%

　　 14年

　　 歐洲開發(fā)銀行貸款

　　 13

　　 固定利率10%

　　 18年包括寬限期7年

　　 物價(jià)指數(shù)掛鉤貸款股票

　　 7.5

　　 RPI1+6%

　　 20年包括寬限期14年

　　 發(fā)起人股本及準(zhǔn)股本物價(jià)指數(shù)掛鉤可轉(zhuǎn)換債

　　 0.5

　　 估計(jì)26.4%2

　　 （實(shí)際18.4%）

　　 估計(jì)18年

　　 總計(jì)

　　 27.0

　　 注釋1 零售物價(jià)指數(shù)

　　 注釋2 投資者回報(bào)和支付的時(shí)間依賴于Skye Bridge Ltd.的財(cái)務(wù)績效，并且不是固定不變的。實(shí)際回報(bào)率依賴于一系列變量包括實(shí)際交通流量，通脹率以及開發(fā)商的成本準(zhǔn)確度。估計(jì)值基于被開發(fā)商認(rèn)可的財(cái)務(wù)模型。

　　 在特許合同中，蘇格蘭發(fā)展部授權(quán)Skye Bridge Ltd.對(duì)Skye Bridge擁有最多27年的特許經(jīng)營期，如果2364萬英鎊的收入(凈現(xiàn)值)目標(biāo)提前達(dá)到，特許經(jīng)營期隨即終止。在特許經(jīng)營期內(nèi)，SkyeBridge Ltd.可以對(duì)過橋交通進(jìn)行收費(fèi)，并對(duì)大橋進(jìn)行維護(hù)。蘇格蘭發(fā)展部有權(quán)查看SkyeBridge Ltd.財(cái)務(wù)記錄并加以審計(jì)。

　　 2項(xiàng)目實(shí)施中的PFI機(jī)制

　　 SkyeBridge的項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施的時(shí)代還處于英國PFI的初期，英國政府還沒有比較完整PFI實(shí)施綱要和合同指導(dǎo)文件。但是在項(xiàng)目的實(shí)施過程還是在主要環(huán)節(jié)體現(xiàn)了成功PFI項(xiàng)目的基本原則。

　　 1.項(xiàng)目采購階段

　　 A. 項(xiàng)目目標(biāo)

　　 項(xiàng)目一開始，蘇格蘭發(fā)展部就有明確的目標(biāo)，除了建造一個(gè)收費(fèi)的越湖設(shè)施來解決交通問題這一主要目標(biāo)以外，次要目標(biāo)就比較具體：

　　 l 設(shè)計(jì)目標(biāo)-橋型設(shè)計(jì)除了達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)以外，必須與周邊環(huán)境和諧。

　　 l 成本目標(biāo)-在考慮政府資助和通脹情況下，過橋收費(fèi)水平不能超過原來輪渡的收費(fèi)水平。

　　 l 資金效能價(jià)值(VfM)目標(biāo)-通過競標(biāo)方式來獲得大橋設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營服務(wù)，以尋求公共資金的效能價(jià)值(VfM)的最大化。

　　 B. 項(xiàng)目籌劃

　　 該項(xiàng)目經(jīng)過長期的籌劃。從1960年代開始就開始對(duì)潛在的道路項(xiàng)目通過成

　　 本-收益分析的方式進(jìn)行評(píng)估。1986至1988年蘇格蘭發(fā)展部委托蘇格蘭高地地區(qū)委員會(huì)對(duì)Skye Bridge進(jìn)行可行性研究，包括成本-收益分析，項(xiàng)目的收益明顯大于成本。1989年7月成立蘇格蘭發(fā)展部內(nèi)部項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)。

　　 發(fā)展部在籌劃過程中發(fā)現(xiàn)此項(xiàng)目如果利用民間融資(Private Finance)，可以較快地啟動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施。普華永道也向NAO建議，Skye Bridge的設(shè)計(jì)和施工具備良好的民間融資項(xiàng)目的特征，尤其在于私營部門能夠承擔(dān)起大部分的設(shè)計(jì)、施工和相應(yīng)的委托風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展部也認(rèn)為選擇民間融資可以提供較好的VfM，因?yàn)檫@樣能夠?yàn)樗綘I部門提供較大的橋梁設(shè)計(jì)創(chuàng)新空間，并且私營部門還能夠在施工與運(yùn)營之間取得成本的平衡，以獲得整個(gè)項(xiàng)目的生命周期最優(yōu)成本規(guī)劃。

　　 發(fā)展部在籌劃過程中充分利用外腦，聘用外部顧問力量。他們聘用的顧問種類包括一個(gè)工程與管理顧問、兩個(gè)財(cái)務(wù)顧問，一個(gè)環(huán)境顧問。這些顧問公司的聘用都比較倉促而沒有通過正規(guī)的招標(biāo)程序來選擇。但是這些顧問公司的總費(fèi)用卻低于傳統(tǒng)項(xiàng)目(50%左右)。

　　 c.項(xiàng)目采購

　　 項(xiàng)目采購有兩個(gè)基本目標(biāo)：1.橋型設(shè)計(jì)必須與周邊生態(tài)相和諧，2.過橋收費(fèi)水平不能超過原來輪渡價(jià)格。蘇格蘭發(fā)展部認(rèn)為，只有通過競爭才能獲得VfM。雖然，Skye Bridge并沒有完全符合前文所說的PFI標(biāo)準(zhǔn)模式(即三個(gè)方面五項(xiàng)機(jī)制)，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)管理等諸方面有所缺陷，但是Skye Bridge在項(xiàng)目采購方面的運(yùn)作是成功的，因?yàn)樘K格蘭發(fā)展部緊緊圍繞這兩個(gè)目標(biāo)對(duì)投資商進(jìn)行選擇的。

　　 蘇格蘭發(fā)展部一開始就認(rèn)為競爭招標(biāo)是唯一選擇投資商和工程承包商的方法。但發(fā)展部也認(rèn)為與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，PFI項(xiàng)目的招標(biāo)會(huì)大幅度提高業(yè)主和投標(biāo)者的成本， 所以發(fā)展部最終決定請(qǐng)入選名單上的三至四家公司提交完整的投標(biāo)書。1989年10月發(fā)展部登載廣告表示進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)營一體化(DBFO)招商，結(jié)果有53個(gè)組織正式登記表示對(duì)項(xiàng)目有興趣，包括14家承包商和一批國際著名的工程顧問公司和項(xiàng)目融資公司和顧問公司。最后六家聯(lián)合體提交了初步的框架計(jì)劃書，并提出了10個(gè)概念性的設(shè)計(jì)方案。發(fā)展部評(píng)估了這六個(gè)框架計(jì)劃方案并確定三家優(yōu)選方案有充分競爭優(yōu)勢進(jìn)入下一步的投標(biāo)程序。發(fā)展部最后選擇了三家公司進(jìn)行全價(jià)格完整的投標(biāo)競爭，即Miller_Dywidag, Morrison 建設(shè)和TrafalgarHouse/BritishLinen銀行合資公司。非常有意思的是，發(fā)展部為了提高招標(biāo)工作的效率，與投標(biāo)商達(dá)到互動(dòng)，在招標(biāo)之前事先向三家公司咨詢了整個(gè)投標(biāo)工作所需要的時(shí)間(三家公司一致認(rèn)為，最少需要六個(gè)月)。1990年12月，發(fā)展部邀請(qǐng)三家公司對(duì)招標(biāo)文件的草案發(fā)表意見，經(jīng)過一系列討論，最終完全有助于投標(biāo)書的編制。發(fā)展部將這種競爭壓力一直保持到最后，以使其設(shè)計(jì)和成本目標(biāo)的達(dá)成。

　　 1)設(shè)計(jì)目標(biāo)的達(dá)成

　　 SkyeBridge的設(shè)計(jì)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，蘇格蘭發(fā)展部不僅對(duì)此有強(qiáng)烈的美學(xué)要求，大橋的設(shè)計(jì)和建造還必須要闖過技術(shù)和環(huán)境的難關(guān)。在經(jīng)過初步階段由蘇格蘭高地區(qū)域理事會(huì)完成的可行性研究中解決選線問題以后，發(fā)展部主要是靠競爭來解決橋梁設(shè)計(jì)的選型問題。在1989年的招標(biāo)中，發(fā)展部也事先對(duì)橋梁的造價(jià)和構(gòu)造形式不設(shè)限制，給投資商以充分的創(chuàng)新空間，最后有六家投資機(jī)構(gòu)提出了設(shè)計(jì)方案，其中包括Miller Dywidag 公司提出的連續(xù)箱梁預(yù)應(yīng)力混凝土橋和其他公司提出的單跨斜拉橋。 在評(píng)選中標(biāo)者的過程中，發(fā)展部還向蘇格蘭皇家藝術(shù)委員會(huì)、蘇格蘭鄉(xiāng)村委員會(huì)和蘇格蘭國家信托基金會(huì)咨詢橋梁的美學(xué)和環(huán)境影響問題，還征詢了世界著名橋梁專家萊昂哈特的意見， 最后各方一致認(rèn)為Miller Dywidag提出的設(shè)計(jì)方案不但結(jié)構(gòu)科學(xué)，線型優(yōu)美而且造價(jià)低廉，再結(jié)合收費(fèi)方案評(píng)審以后Miller Dywidag成為最終的中標(biāo)者。Miller Dywidag也表示愿意根據(jù)政府要求對(duì)設(shè)計(jì)方案作進(jìn)一步修改。

　　 隨后政府部門和公共機(jī)構(gòu)如蘇格蘭自然遺產(chǎn)協(xié)會(huì)和蘇格蘭自然保護(hù)組織也對(duì)設(shè)計(jì)提出了修改建議。之后發(fā)展部由舉行了一次更大范圍的公開意見征詢。Miller Dywidag也根據(jù)發(fā)展部的意見進(jìn)行設(shè)計(jì)變更， 而發(fā)展部也愿意支付設(shè)計(jì)變更的費(fèi)用，設(shè)計(jì)變更的總價(jià)高達(dá)380萬英鎊。

　　 最后公眾征詢的結(jié)果是絕大多數(shù)公眾喜歡MillerDywidag的方案。

　　 2)成本目標(biāo)的達(dá)成

　　 蘇格蘭發(fā)展部的成本目標(biāo)是Skye Bridge 開始收費(fèi)以后，收費(fèi)的水平和期限與旁邊的輪渡服務(wù)相比不能使過往顧客在經(jīng)濟(jì)上有損失。通過競標(biāo)，由Miller Dywidag構(gòu)成的Skye Bridge Ltd.首次提出的單次通過的票價(jià)居然低于原先的輪渡價(jià)格，并且一次性多買還可以較多打折(46%)，當(dāng)然，票價(jià)還是要隨著通脹率的變化進(jìn)行調(diào)整的。作為支付機(jī)制的一部分，特許合同規(guī)定最長經(jīng)營期限為27年，在特許期限結(jié)束之前，最大的收費(fèi)收入被限定于2360萬英鎊。但合同也規(guī)定，如果提前達(dá)到這個(gè)收入水平，則特許經(jīng)營合同必須提前終止(即終止收費(fèi))。事實(shí)上，由于原來的交通流量預(yù)測過于保守(1990年水平45萬輛一年)，但通車以后很快就遠(yuǎn)超這一數(shù)字。所以，實(shí)際經(jīng)營期限可能不足20年。而第一年的交通流量就達(dá)到61萬輛，超過預(yù)計(jì)35%，隨后的流量還要高，一個(gè)重要原因是司機(jī)受了橋梁優(yōu)美線型效果的吸引，這樣投資商再也沒有可能提高收費(fèi)價(jià)格了。

　　 2.項(xiàng)目的績效監(jiān)督與管理

　　 蘇格蘭發(fā)展部對(duì)項(xiàng)目的績效監(jiān)督與管理分成兩個(gè)階段

　　 a. 開發(fā)合同階段的施工監(jiān)管

　　 在項(xiàng)目的施工階段，蘇格蘭發(fā)展部將對(duì)施工質(zhì)量的監(jiān)督管理權(quán)授予蘇格蘭高地理事會(huì)，理事會(huì)任命JMP 工程公司為質(zhì)量監(jiān)理。理事會(huì)向蘇格蘭發(fā)展部定期提交質(zhì)量報(bào)告。

　　 b. 特許合同階段的服務(wù)監(jiān)管

　　 蘇格蘭發(fā)展部對(duì)特許合同階段即運(yùn)營階段的服務(wù)監(jiān)管有特殊的制度安排。蘇格蘭發(fā)展部重點(diǎn)是對(duì)SkyeBridge Limited 進(jìn)行收入狀況監(jiān)管，目的是為了一旦收入達(dá)到合同預(yù)期的水平，即立即結(jié)束收費(fèi)。Skye Bridge Limited要向蘇格蘭發(fā)展部提供年度收入預(yù)測，并且每季實(shí)際收費(fèi)收入的信息及交通流量。蘇格蘭發(fā)展部還要對(duì)收費(fèi)設(shè)備和流量記錄儀進(jìn)行監(jiān)測，對(duì)財(cái)務(wù)程序進(jìn)行檢查和審計(jì)。

　　 另外，蘇格蘭發(fā)展部的工程師還要對(duì)橋梁的保養(yǎng)維護(hù)狀況進(jìn)行定期檢查。

　　 蘇格蘭發(fā)展部對(duì)Skye Bridge Limited服務(wù)不力的懲罰也是相當(dāng)嚴(yán)格的。每年發(fā)展部要求Skye Bridge Limited公司提供一份價(jià)值為25 萬英鎊的維修履約保證金，如果服務(wù)不達(dá)標(biāo)，發(fā)展部就沒收保證金。在特許合同中還有規(guī)定，一旦Skye Bridge Limited財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重惡化、服務(wù)嚴(yán)重失準(zhǔn)并再也無法履行義務(wù)，則蘇格蘭發(fā)展部有權(quán)終止合同并將Skye Bridge Limited對(duì)大橋的控制權(quán)沒收。

　　 3.項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

　　 NAO認(rèn)為Skye Bridge項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理不太成功。 首先蘇格蘭發(fā)展部沒有做好正規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)分析，造成一些風(fēng)險(xiǎn)無法成功轉(zhuǎn)嫁。例如對(duì)土地成本的轉(zhuǎn)嫁。原來蘇格蘭發(fā)展部設(shè)想由開發(fā)商承擔(dān)土地成本。但由于實(shí)際的土地成本在事先并不知道，為了招標(biāo)之目的在1991年蘇格蘭發(fā)展部將開發(fā)商對(duì)土地承擔(dān)的價(jià)格限制于30萬英鎊(估價(jià)師估算)，再在同時(shí)又接受土地成本上升的風(fēng)險(xiǎn)，最終蘇格蘭發(fā)展部多承擔(dān)了48萬4千英鎊。在其他風(fēng)險(xiǎn)配置中，項(xiàng)目增值稅處理的變更、公司稅率變更以及由于公眾征詢而造成設(shè)計(jì)規(guī)劃成本上升的風(fēng)險(xiǎn)由誰來承擔(dān)是不明確的，最后都變成蘇格蘭發(fā)展部承擔(dān)。

　　 3總結(jié)：

　　 Skye Bridge是英國PPP/PFI的早期項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中除了有基本的PPP框架(即VfM機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)和績效管理機(jī)制以外)該項(xiàng)目最大的成功在于項(xiàng)目的前期規(guī)劃和采購，成功的規(guī)劃可以更好地將公共產(chǎn)品和商業(yè)模式相結(jié)合，政府很好地利用自身的資源，用非常少的成本推進(jìn)了項(xiàng)目的實(shí)施。另外合約適時(shí)終止的制度安排也較好地反映了公共產(chǎn)品的本質(zhì)，值得中國借鑒。

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