「PPP項目案例」杭州灣大橋PPP項目

發(fā)布日期：2018-01-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

 　　(一)項目總體概況

　　PPP在運用過程中也有失敗的教訓(xùn)，杭州灣大橋PPP項目便是典型的失 敗案例。出于對預(yù)期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間 資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國家級重大交通項目融資模板。然而現(xiàn)在投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目80% 的股份。通車5年后，項目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期 限，可能無法回收本金。

　　(二) 項目失敗原因

　　第一，《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測到2010年大橋的車流量 有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了 30% 以上。嚴重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯誤。第二，大橋項目從規(guī)劃到建成的10年間多次追加投資，從規(guī)劃階段的64億元到2011年的136億元，投 資累計追加1倍還多，參股的民企已先期投人，只能繼續(xù)追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第 三跨海工程錢江通道在2014年年底也將通車，另外寧波杭州灣大橋、舟山——上?？绾８咚佟⒑贾轂宠F路大橋等項目也已納人地方或國家規(guī)劃，未來車流 量將進一步分流，合同與規(guī)劃的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。

　　(三) 項目借鑒價值

　　第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式。在篩選和發(fā)起項 目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受 能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經(jīng)營性項目雙方應(yīng)側(cè)重對項目盈利和補償機制達成共識;經(jīng)營性項目應(yīng)具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財政實力， 確保政府購買能力。

　　第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強調(diào)市場機制  促進資源 優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的 社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項目運營效率。 社會資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

　　第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分 配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配 方面兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準經(jīng)營性項目合同的訂立要充分體現(xiàn)市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收益率降低的彌補機制,保證社會資本能夠取得合理的回報率;經(jīng)營性項目的合同應(yīng)重點關(guān)注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應(yīng)重點關(guān) 注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

　　第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得 關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強勢地位，尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒 絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險。

　　(四)項目注意事項

　　對社會資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現(xiàn)投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng) 營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。

　　杭州灣大橋項目中，項目運營初期，投資回報率較高(2009年營業(yè)毛利 率為63.93%)。但運營5年后，杭甬客運專線和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大 橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成 通車，對杭州灣大橋形成較強分流，致使通行費收人下降，投資回報率下降 (2013年營業(yè)毛利率降為50.44% )，并最終引致部分社會資本退出，由政府方 授權(quán)機構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。

　　杭州灣大橋項目主要風(fēng)險為項目唯一性風(fēng)險，即政府或其他投資人新建 或改建其他類似項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。由 于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會資本方未就項目唯一性及違約補償與政府方達成一 致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

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