央地共同財(cái)政事權(quán)劃分改革，對(duì)PPP影響幾何？

發(fā)布日期：2018-03-19來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年1月27日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]6號(hào)，以下簡稱“《方案》”）?！斗桨浮穼⒂?019年1月1日起實(shí)施。縱觀方案全文，亮點(diǎn)頗多，可以預(yù)見，《方案》的實(shí)施將進(jìn)一步提高政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平并有效分擔(dān)地方財(cái)政在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出壓力。

　　 1994年實(shí)施分稅改革以來，我國構(gòu)建了中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49號(hào)）（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）：“我國財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分……調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，對(duì)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，以及解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問題發(fā)揮了重要作用。”《指導(dǎo)意見》也指出了原有體制存在的“現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題”,主要表現(xiàn)在：

　　 1.政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；

　　 2.中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；

　　 3.不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；

　　 4.省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。“

　　 據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2011-2016年的數(shù)據(jù)顯示，在公共服務(wù)領(lǐng)域，中央財(cái)政支出維持在15%左右。

　　 根據(jù)《指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)思想和原則，《方案》明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍。結(jié)合《國務(wù)院印發(fā)”十三五“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2017]9號(hào)）（以下簡稱《通知》），《方案》將八大類共18項(xiàng)基本公共服務(wù)事項(xiàng)納入共同財(cái)政事權(quán)范圍，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任，八大類事項(xiàng)具體如下：義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計(jì)生、基本生活救助和基本住房保障。

　　 《方案》制定基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的原則?！斗桨浮访鞔_，根據(jù)不同事項(xiàng)的具體性質(zhì)，可由國家或地方制定相應(yīng)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，地方還可因地制宜地制定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于解決”現(xiàn)行的基本公共服務(wù)有些事項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)、名稱和內(nèi)涵不統(tǒng)一，沒有上升到國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的層面，地區(qū)間實(shí)際保障水平差異較大“的情況，有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

　　 中央分檔承擔(dān)共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任是《方案》的一大亮點(diǎn)。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革答記者問時(shí)提到，中央分檔承擔(dān)共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任”利于進(jìn)一步明確各級(jí)政府的職責(zé)，推動(dòng)解決中央與地方部分財(cái)政事權(quán)不夠清晰明確、責(zé)任落實(shí)不到位，甚至相互推諉、扯皮等問題，促進(jìn)財(cái)政事權(quán)劃分的制度化、法治化、規(guī)范化。“ 通過分檔劃分支出責(zé)任，有利于資源優(yōu)化配置，起到平衡地方財(cái)力差距的作用，是中央為進(jìn)一步落實(shí)”基本公共服務(wù)均等化“目標(biāo)作出的重要舉措，有利于統(tǒng)籌推動(dòng)各地區(qū)的基本公共服務(wù)。在財(cái)政事權(quán)的劃分中，《方案》將我國省份按其經(jīng)濟(jì)情況分為五個(gè)檔次，中央按檔次分擔(dān)共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任。例如，例如，在醫(yī)療領(lǐng)域，第一檔的省份包括內(nèi)蒙古、廣西、云南等的十二個(gè)省，中央分擔(dān)80%的支出責(zé)任；第二檔的省份中央分擔(dān)60%;第三檔的省份中央分擔(dān)50%;第四檔的省份中央分擔(dān)30%;而處于第五檔的北京、上海，中央分擔(dān)10%.

　　 《方案》對(duì)所列八大類基本公共服務(wù)明確了中央與地方支出責(zé)任的劃分，因地制宜確定相關(guān)事項(xiàng)的中央財(cái)政分擔(dān)比例，這無疑是給地方財(cái)政”松綁“的一大舉措。對(duì)于地方政府而言，財(cái)政壓力的減輕為其騰出更多的空間發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及完善公共服務(wù)?！斗桨浮分刑峒暗墓餐?cái)政事權(quán)事項(xiàng)包括基本住房保障、基本公共衛(wèi)生服務(wù)，根據(jù)財(cái)政部PPP中心公開信息，基本住房保障事項(xiàng)下的安居性工程及基本公共衛(wèi)生服務(wù)采用PPP模式實(shí)施的不在少數(shù)，那么，《方案》的出臺(tái)對(duì)于PPP項(xiàng)目是否會(huì)產(chǎn)生什么影響呢？

　　 第一，對(duì)于潛在PPP項(xiàng)目而言，在地方政府擁有更大的財(cái)政支配空間的情況下，考慮到項(xiàng)目落地速度等問題，地方政府是會(huì)放棄PPP模式轉(zhuǎn)而投入政府直接投融資模式的懷抱，有待進(jìn)一步觀察。

　　 第二，對(duì)于潛在項(xiàng)目，需要特別關(guān)注的是，PPP模式對(duì)于PPP項(xiàng)目年度政府預(yù)算支出”占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%“的要求，”一般公共預(yù)算支出即通俗所稱財(cái)政支出，指政府對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移性收入、本級(jí)一般公共預(yù)算收入等有計(jì)劃的分配和使用而形成的支出“. 在《方案》框架下由中央分擔(dān)的支出責(zé)任對(duì)于地方政府而言即為上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際形成支出的應(yīng)當(dāng)納入一般公共預(yù)算支出范圍內(nèi)。如此一來，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力基數(shù)會(huì)相應(yīng)變大。

　　 第三，對(duì)于已落地的PPP項(xiàng)目而言，尤其對(duì)屬于《方案》提及的八大類公共服務(wù)事項(xiàng)范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目而言，財(cái)政的”松綁“是味著政府方履約（主要指履行付費(fèi)義務(wù)）的能力提高，付費(fèi)資金能否適用最新規(guī)定而由地方與中央財(cái)政共同分擔(dān)支出責(zé)任呢？如果可以，中央提供的資金雖仍需納入地方財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一支付，但作為用于共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付，是否意味著相關(guān)資金的監(jiān)管力度更大，地方政府付費(fèi)更加規(guī)范呢？因?yàn)橹醒雽?duì)于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金的態(tài)度一直是頗為嚴(yán)格的，國務(wù)院于2014年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)[2014]71號(hào)）不僅嚴(yán)格監(jiān)管資金用途和管理，對(duì)資金運(yùn)用的績效評(píng)價(jià)也有較高的要求。

　　 緊張的財(cái)政和日益擴(kuò)大的基礎(chǔ)公共服務(wù)事項(xiàng)之間的矛盾始終是一把懸在地方政府頭上的一把利刃。就如同水庫在旱季，無論是開閘大放水，還是嚴(yán)格地分配用水，沒有活水入庫，干旱問題還是得不到解決。中央與地方財(cái)政事權(quán)改革一旦順利實(shí)施，中央財(cái)政與地方財(cái)政共同分擔(dān)部分事項(xiàng)領(lǐng)域的支出責(zé)任，給地方政府提供了更多的選擇空間，期待更多高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目可以落地生根。

　　 　作者簡介：靳林明，世澤律師事務(wù)所合伙人； 發(fā)改委、財(cái)政部雙庫專家、發(fā)改委特許經(jīng)營立法專家組專家、財(cái)政部第三、四批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目審核專家，其入選IFLR1000（2018）杰出律師榜單。

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