規(guī)范操作PPP項(xiàng)目不存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2018-07-06來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 截至2018年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)收錄管理庫(kù)和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共計(jì)13141個(gè)，總投資額17.6萬(wàn)億元。然而，對(duì)于PPP項(xiàng)目投資形成的巨額固定資產(chǎn)，如何進(jìn)行會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)處理，目前尚無(wú)政策規(guī)定。在現(xiàn)行會(huì)計(jì)政策下，PPP固定資產(chǎn)既不記入政府資產(chǎn)負(fù)債表，也不記入社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的賬戶(hù)，出現(xiàn)了所謂的PPP“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題。在實(shí)踐中，對(duì)于PPP是否形成政府債務(wù)以及PPP對(duì)政府中長(zhǎng)期預(yù)算構(gòu)成哪些影響等問(wèn)題，也存在較大爭(zhēng)議。如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)實(shí)際，深入探究PPP與政府預(yù)算及債務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，藉此建立健全PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，繼而促進(jìn)PPP市場(chǎng)的規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，是理論界與實(shí)務(wù)界面臨的一項(xiàng)重大課題。

　　 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP所日前舉辦第四期PPP沙龍，對(duì)PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任與政府債務(wù)的關(guān)系展開(kāi)了深入研討。會(huì)議認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任不同于政府債務(wù)，規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目即使形成政府支出責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)也可防可控，不存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著PPP立法工作的推進(jìn)以及PPP操作方式、管理方法等方面的逐步完善，PPP必將迎來(lái)更加科學(xué)、更加規(guī)范、更可持續(xù)的發(fā)展機(jī)遇。

　　 PPP支出責(zé)任不應(yīng)是政府債務(wù)

　　 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員孟春認(rèn)為，PPP支出責(zé)任不同于政府債務(wù)和負(fù)債，規(guī)范的PPP項(xiàng)目不涉及隱性債務(wù)。他說(shuō)，根據(jù)《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南》《地方政府轉(zhuǎn)向債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第37號(hào)-準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》，PPP支出責(zé)任不屬于上述政策文件明確的地方政府債務(wù)范疇。同時(shí)，隱性債務(wù)一般認(rèn)為是未納入預(yù)算管理、最終需要政府承擔(dān)的債務(wù)，而規(guī)范的PPP項(xiàng)目合同中財(cái)政支出責(zé)任與預(yù)算管理銜接，不涉及“隱性”。此外，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》規(guī)定未納入綜合信息平臺(tái)庫(kù)的項(xiàng)目，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。

　　 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長(zhǎng)曹富國(guó)認(rèn)為，PPP支出責(zé)任不應(yīng)該是政府債務(wù)，PPP模式也顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)。在PPP模式下，政府與社會(huì)資本之間是一種長(zhǎng)期的契約關(guān)系。合同長(zhǎng)期性導(dǎo)致合同履約及支付風(fēng)險(xiǎn)的客觀性，而合同的長(zhǎng)期性與政府預(yù)算的規(guī)劃時(shí)限性之間的不匹配，更會(huì)加重社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府履行支付責(zé)任的不安和焦慮。

　　 他建議，可嘗試引入對(duì)政府履行支出責(zé)任的擔(dān)保機(jī)制，以解決契約的不確定性問(wèn)題，增強(qiáng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與的信心。此外，第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)政府長(zhǎng)期履約能力的科學(xué)獨(dú)立判斷，有利于提升PPP項(xiàng)目的規(guī)范化和科學(xué)化水平。那么，什么樣的PPP項(xiàng)目可能引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？孟春認(rèn)為，一類(lèi)為大幅突破10%財(cái)政承受能力紅線的項(xiàng)目；另一類(lèi)為政府對(duì)社會(huì)資本約定固定回報(bào)、回購(gòu)安排以及不包含實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目。

　　 “引發(fā)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要原因，包括‘一方案兩論證’安全閥作用不夠、風(fēng)險(xiǎn)管理不到位以及績(jī)效管理不嚴(yán)格等。”孟春表示，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中要不忘初心、規(guī)范管理和創(chuàng)新發(fā)展，具體要做到堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推動(dòng)規(guī)章立制；抓好制度執(zhí)行，嚴(yán)格追究責(zé)任；抓緊標(biāo)準(zhǔn)研究，形成管理閉環(huán)；提高監(jiān)管能力，提升服務(wù)水平。曹富國(guó)認(rèn)為，嚴(yán)格規(guī)范PPP是件好事，但應(yīng)在中央防范化解風(fēng)險(xiǎn)的框架下不斷完善相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)謀發(fā)展的目的。比如，一些財(cái)力充裕、PPP業(yè)績(jī)良好的地區(qū)，反而會(huì)出現(xiàn)過(guò)早觸及10%紅線而無(wú)法再推廣PPP模式的情況。

　　 從民商法和會(huì)計(jì)角度區(qū)別看待債務(wù)與負(fù)債

　　 “在討論P(yáng)PP項(xiàng)目政府支出責(zé)任與政府債務(wù)的關(guān)系之前，應(yīng)厘清什么是債務(wù)，什么是隱性債務(wù)，什么是負(fù)債。”北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟認(rèn)為，債務(wù)不同于負(fù)債，債務(wù)是基于經(jīng)濟(jì)合同的約定，體現(xiàn)一項(xiàng)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，PPP項(xiàng)目是對(duì)項(xiàng)目公司未來(lái)提供公共服務(wù)的支出約定。規(guī)范的PPP不應(yīng)該是一項(xiàng)政府債務(wù)，因?yàn)镻PP合同簽約時(shí)采購(gòu)的社會(huì)資本當(dāng)時(shí)并未提供服務(wù)。而負(fù)債是一個(gè)會(huì)計(jì)概念，是與資產(chǎn)形成相關(guān)的概念

　　 她表示，新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)于政府資產(chǎn)的概念界定有了新的變化，增加了公共物品的服務(wù)潛力確認(rèn)條件，也就是提供的一項(xiàng)公共資產(chǎn)若沒(méi)有形成服務(wù)潛力，也就不能確認(rèn)為資產(chǎn)。理論上講，PPP項(xiàng)目需要提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，若公共基礎(chǔ)設(shè)施未達(dá)到資產(chǎn)確認(rèn)條件，也就無(wú)法確認(rèn)負(fù)債。負(fù)債是基于過(guò)去經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)形成的一項(xiàng)現(xiàn)時(shí)義務(wù)，PPP項(xiàng)目是否能夠成為負(fù)債要看其是否形成現(xiàn)時(shí)義務(wù)?？?jī)效作為政府支出責(zé)任的判斷依據(jù)，是未來(lái)財(cái)政支出額度的前置條件，未來(lái)財(cái)政支出責(zé)任的確認(rèn)適用于民商法，因?yàn)樾枰赑PP合同中約定；在合同中不能體現(xiàn)固定回報(bào)、明股實(shí)債等不當(dāng)約定，若出現(xiàn)相關(guān)不當(dāng)約定，則會(huì)形成政府的隱性債務(wù)。

　　 此外，對(duì)于目前有些地方財(cái)政承受能力超過(guò)10%的情況，崔志娟認(rèn)為，10%的紅線僅僅是未來(lái)財(cái)政支出的基本約束性規(guī)定，是否形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于未來(lái)是否能夠有可持續(xù)的財(cái)力支付。10%的數(shù)字本身意義不大，因?yàn)檫^(guò)度樂(lè)觀預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算收入、不恰當(dāng)使用政府性基金預(yù)算等情況，都會(huì)產(chǎn)生隱性債務(wù)。

　　 PPP資產(chǎn)的確認(rèn)可借鑒國(guó)際通行做法

　　 從PPP項(xiàng)目政府主體會(huì)計(jì)處理的角度，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院教研中心副主任韓曉明探討了如何看待PPP政府支出責(zé)任和政府債務(wù)的關(guān)系，包括PPP模式下的資產(chǎn)、負(fù)債的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量以及政府支出責(zé)任應(yīng)該在財(cái)務(wù)報(bào)表上如何體現(xiàn)等問(wèn)題。

　　 她認(rèn)為，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目政府主體會(huì)計(jì)處理方法、法規(guī)尚不完善，未能充分反映PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、周期性以及資產(chǎn)龐大等特征，從而可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。應(yīng)當(dāng)積極借鑒國(guó)際通行做法，具體參照《國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋12號(hào)》（規(guī)范運(yùn)營(yíng)方，IFRIC12）和《國(guó)際公共部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告第32號(hào)》（規(guī)范授予方，IPSAS32）的會(huì)計(jì)處理方法，以授予方是否具有控制權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)PPP項(xiàng)目入賬進(jìn)行判斷，即依據(jù)資產(chǎn)控制權(quán)的歸屬確定資產(chǎn)的確認(rèn)，誰(shuí)擁有控制權(quán)，誰(shuí)確認(rèn)資產(chǎn)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)控制權(quán)的判斷取決于兩個(gè)條件：一是在服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)對(duì)象的選擇以及服務(wù)價(jià)格的調(diào)整方面，授予人能夠?qū)\(yùn)營(yíng)方實(shí)施控制或監(jiān)管；二是授予人在服務(wù)特許協(xié)議結(jié)束時(shí)可以通過(guò)所有權(quán)、受益權(quán)或者其他方式對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的重大剩余權(quán)益加以控制，或者資產(chǎn)的整個(gè)壽命周期都將用于該項(xiàng)服務(wù)特許協(xié)議安排。只要滿足上述兩個(gè)條件，授予方就應(yīng)該將PPP項(xiàng)目確認(rèn)為自己的資產(chǎn)。

　　 針對(duì)負(fù)債的會(huì)計(jì)處理，韓曉明認(rèn)為，依據(jù)IFRIC12、IPSAS32關(guān)于特許服務(wù)協(xié)議的規(guī)定，PPP支出責(zé)任應(yīng)該歸屬于負(fù)債。如果是政府付費(fèi)，可在會(huì)計(jì)科目中確認(rèn)為金融負(fù)債，計(jì)入長(zhǎng)期應(yīng)付款科目，由政府以現(xiàn)金為主的方式償還負(fù)債；如果是使用者付費(fèi)，可視為政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給社會(huì)資本方。鑒于政府對(duì)資產(chǎn)通常具有較強(qiáng)的控制權(quán)，可根據(jù)國(guó)際慣例，確認(rèn)為一種履約義務(wù)，類(lèi)似于現(xiàn)有會(huì)計(jì)科目中的或有負(fù)債，但能否確認(rèn)為或有負(fù)債或者是否需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的負(fù)債科目，還有待進(jìn)一步探討。

　　 她認(rèn)為，不管技術(shù)層面如何處理，PPP所有的資產(chǎn)及債務(wù)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，以便社會(huì)資本方對(duì)政府的運(yùn)營(yíng)情況、履約責(zé)任、財(cái)政可承受能力和財(cái)政可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力等進(jìn)行綜合判斷。

　　 在政府資產(chǎn)負(fù)債管理框架下的PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)

　　 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與財(cái)政投融資研究中心主任吉富星認(rèn)為，現(xiàn)有政府債務(wù)是依據(jù)預(yù)算法約定的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，是顯性、法定的范疇；隱性債務(wù)主要是推定的、或有的債務(wù)。支出責(zé)任是履行事權(quán)的支出或財(cái)政承諾等，與債務(wù)有關(guān)聯(lián)但不等同。縱觀國(guó)外PPP發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，暫不考慮其他意義，PPP就是通過(guò)表外融資來(lái)突破政府預(yù)算的工具，所以，總體規(guī)模都不能太大，在政府的資產(chǎn)負(fù)債管理框架或報(bào)表披露下去做PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。PPP是否引發(fā)隱性債務(wù)，不應(yīng)囿于績(jī)效、預(yù)算、載體等技術(shù)層面，而應(yīng)基于“實(shí)質(zhì)”進(jìn)行穿透識(shí)別。比如，無(wú)實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目可能會(huì)演變?yōu)樽兿嗯e債，很大程度上衍生政府隱性債務(wù)。但目前難點(diǎn)在于存量大、標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量參差不齊，需要緩釋風(fēng)險(xiǎn)、防范項(xiàng)目退庫(kù)等衍生風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)PPP管理應(yīng)盡量統(tǒng)一化、規(guī)范化。10%的財(cái)政承受能力紅線只具有參考意義，不具有普適性，仍是償債率范疇。

　　 他認(rèn)為，PPP僅是財(cái)政支出的補(bǔ)充，大體屬于政府表外融資，多數(shù)項(xiàng)目形成的是政府廣義負(fù)債，應(yīng)防范“孤兒資產(chǎn)”、脫離政府預(yù)算管控，應(yīng)將所有投資項(xiàng)目或資本項(xiàng)目統(tǒng)籌起來(lái)論證財(cái)政承受能力。PPP自身并不具備化解債務(wù)的功能，只能通過(guò)效率提升來(lái)降低成本，減輕政府債務(wù)壓力。因此，PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵在于微觀層面關(guān)注效率、宏觀層面聚焦治理，應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)契約精神、硬化預(yù)算、強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債管理來(lái)解決社會(huì)資本后顧之憂、提高公共服務(wù)效能。

　　 中國(guó)宏泰發(fā)展集團(tuán)副總裁李士宗提出，業(yè)內(nèi)當(dāng)前爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在對(duì)債務(wù)、負(fù)債、政府債務(wù)、政府信用債務(wù)、隱性債務(wù)、廣義債務(wù)等概念的交叉討論，因而產(chǎn)生了模糊不清的問(wèn)題，但對(duì)政府支出責(zé)任不是政府債務(wù)這一觀點(diǎn)是相對(duì)統(tǒng)一的。財(cái)政等相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)PPP政府支出責(zé)任從廣義和狹義兩方面進(jìn)行界定，逐步使政府支出責(zé)任、政府債務(wù)、預(yù)算管理朝更加透明化、清晰化的方向轉(zhuǎn)變。

　　 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP所所長(zhǎng)彭程認(rèn)為，從宏觀層面來(lái)看，PPP不失為公共產(chǎn)品投融資、公共治理改革、政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制下，目前還少有其他替代性的更優(yōu)模式。當(dāng)然，PPP模式應(yīng)與其他投資、建設(shè)模式及財(cái)政金融工具統(tǒng)籌使用。他認(rèn)為，有支出責(zé)任不代表一定就有風(fēng)險(xiǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)品質(zhì)的提升，能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)地方財(cái)力，如果在全生命周期內(nèi)能保持地方財(cái)政收支平衡，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境，同樣也不違背PPP模式的本義。10%財(cái)政承受能力上限的設(shè)置對(duì)控制PPP總規(guī)模、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義，未來(lái)可針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)一步完善和優(yōu)化。

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