從廣西玉湛高速公路案例看PPP實踐創(chuàng)新做法

發(fā)布日期：2018-05-02來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式的本質(zhì)是引進(jìn)市場競爭和資源，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量水平。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革背景下，推廣PPP模式促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，從“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;監(jiān)管者”、“合作者”。回顧PPP模式正式推廣的四年來，各地實踐PPP模式取得了顯著成效，但也不乏一些地方政府仍將PPP簡單的當(dāng)做一項融資工具，用過去傳統(tǒng)工程招標(biāo)思路招社會資本等。

　　 筆者多年來持續(xù)跟蹤各地交通運(yùn)輸PPP項目實踐做法，2018年初赴廣西玉林調(diào)研學(xué)習(xí)廣西玉湛高速公路項目，發(fā)現(xiàn)該項目在實踐做法上有其獨特的亮點，包括：政府鎖定補(bǔ)貼總額、減少財政壓力；政府放松管制、給企業(yè)創(chuàng)新留下足夠空間；政府勇于承認(rèn)“錯誤”、讓社會資本參與工可修編；充分發(fā)揮社會資本專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，強(qiáng)化設(shè)計的深度和精度，并讓社會資本參與征地拆遷工作等。這些創(chuàng)新做法非常值得在交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)及其他行業(yè)宣傳推廣。

　　 一、項目背景

　　 玉林至湛江高速公路（廣西段）項目（簡稱“玉湛高速（廣西段）”）地處廣西東南部，路線總體走向為南北向，連接玉林、湛江兩市。隨著“泛珠三角經(jīng)濟(jì)帶”和“中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)”的加快發(fā)展，以及國家實施建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的發(fā)展戰(zhàn)略，玉林、湛江兩市經(jīng)濟(jì)交流更加密切，特別是在海洋產(chǎn)業(yè)、臨港產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品資源加工業(yè)、制造業(yè)等方面全方位合作。但長期以來，由于沒有高等級公路網(wǎng)，尤其是高速公路網(wǎng)的銜接，兩地集疏運(yùn)通道不暢，迫切需要建設(shè)玉林至湛江高速公路，打通玉林市又一出海省際通道，加速推進(jìn)玉林市成為我國西南地區(qū)協(xié)同發(fā)展、面向東盟深入開放開發(fā)的戰(zhàn)略支點城市。

　　 2015年1月，玉林湛江兩市政府簽訂《玉湛高速公路線路走向初步確認(rèn)書》；2015年上半年，廣東省啟動玉湛高速公路（廣東段）工可報告編制工作；2015年10月，玉林市交通運(yùn)輸局啟動玉湛高速公路（廣西段）工可報告編制工作；2016年2月，廣東廣西兩省(區(qū))交通運(yùn)輸廳簽訂《玉湛高速公路粵桂兩省（區(qū)）接線協(xié)議》，明確玉湛高速公路廣西段和廣東段同步建設(shè)、同步建成、同步通車。廣東省先行開展了廣東段建設(shè)，計劃于2019年底建成通車（廣東玉湛實際實施時間較廣西玉湛要晚）。玉林市委市政府在玉湛高速（廣西段）尚未列入廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃等諸多壓力下，通過多次向自治區(qū)人民政府請示匯報，于2016年1月獲得自治區(qū)政府批復(fù)，同意玉湛高速（廣西段）視同列入廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃項目，按經(jīng)營性公路建設(shè)實施，由玉林市政府負(fù)責(zé)進(jìn)行招商。2016年5月，自治區(qū)人民政府同意玉湛高速（廣西段）享受縣縣通補(bǔ)助支持政策5億元。

　　 二、項目基本概況

　　 玉湛高速（廣西段）項目概算批復(fù)70.16億元，其中建安費51.9億元。主線全長為74.674公里，主線采用雙向四車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計速度為120公里/小時，路基寬26.5米。全線共設(shè)橋梁57座，其中大橋45座，中橋12座，橋隧占比15.38%。五條連接線共長8.555公里。

　　 項目采用“BOT+政府補(bǔ)貼”模式實施。其中，建設(shè)期政府給予社會資本自治區(qū)縣縣通補(bǔ)助資金5億元，該補(bǔ)助資金優(yōu)先用于征地拆遷工作，由廣西財政廳在建設(shè)期分批支付；運(yùn)營期市本級提供財政可行性缺口補(bǔ)貼資金(補(bǔ)貼資金參與績效考核，最多不超過3.17億元)。項目合作期限為34年，其中建設(shè)期4年，運(yùn)營期30年。項目資本金為總投資20%，由社會資本出資；總投資80%由項目公司通過銀行貸款等方式融資籌措。

　　 項目實施機(jī)構(gòu)玉林市交通運(yùn)輸局秉承公平、公正、公開的原則通過公開招標(biāo)方式，于2016年7月確定中國交通建設(shè)股份有限公司（簡稱“中國交建”）為投資人，由中國交建與玉林市交通運(yùn)輸局簽訂投資協(xié)議。投資協(xié)議約定，中交第一航務(wù)工程局有限公司、中交第二公路勘察設(shè)計研究院有限公司聯(lián)合組建項目公司，政府方不持股、不參與經(jīng)營，由項目公司負(fù)責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

　　 三、項目實施五大亮點　

　　 通過梳理分析本項目實施情況，總結(jié)出本項目共有五大亮點值得其他項目借鑒參考。

　　 （一）政府鎖定補(bǔ)貼總額，減輕財政支出壓力

　　 該項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計上，政府方主張不持股、亦不承擔(dān)項目運(yùn)營期虧損,也不承擔(dān)建設(shè)期融資風(fēng)險。除了自治區(qū)財政給予玉林市“縣縣通高速”5億元補(bǔ)助資金用于建設(shè)期對社會資本補(bǔ)助支持外，運(yùn)營期間給予社會資本方缺口補(bǔ)貼，但是對補(bǔ)貼總額進(jìn)行了控制，鎖定累計運(yùn)營補(bǔ)貼額度不超過3.17億元，大大減輕財政壓力。同時，政府方不保底車流量，降低運(yùn)營期間政府支出責(zé)任風(fēng)險；通過設(shè)計超額利益分成的機(jī)制，避免社會投資人獲得過多超額收益，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。

　　 （二）政府放松管制、給企業(yè)創(chuàng)新留下足夠空間　

　　 該項目政府方在實施方案設(shè)計階段，堅持放松監(jiān)管、減少干預(yù)的原則；在項目建設(shè)運(yùn)營階段，堅持不持股、不經(jīng)營的原則；將自身定位為僅作監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務(wù)的直接參與。具體包括：賦予社會資本充分的權(quán)利，給企業(yè)創(chuàng)新留下足夠空間，包括參與工可修編、深度開展設(shè)計、充分賦予項目公司建設(shè)法人地位等。這符合PPP模式讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”,充分體現(xiàn)各方合作共贏、提高效率的本質(zhì)精神，也符合政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品應(yīng)體現(xiàn)公益性的原則，提高項目對社會資本的吸引力。這為項目順利實施推進(jìn)奠定了良好的軟環(huán)境?！?/p>

　　 （三）政府勇于承認(rèn)“錯誤”、讓社會資本參與工可修編

　　 社會資本中國交建中標(biāo)后，就對工可報告再次進(jìn)行了詳細(xì)評估和核查，提出工可報告中的估算有遺漏項，包括不良地質(zhì)路段尚未考慮充分、部分路線走向設(shè)計欠合理、營改增政策估算不準(zhǔn)確等問題。這些問題如果不在工可階段解決將會加大項目后續(xù)實施難度。對此，中國交建與市人民政府、交通運(yùn)輸局進(jìn)行充分溝通，組織專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊對項目現(xiàn)場進(jìn)行深入調(diào)研，提出工可修編調(diào)整方案，對局部線路走向進(jìn)行合理優(yōu)化。包括：避開了較大規(guī)模的高壓線走廊、大型廠房養(yǎng)殖場，繞避了飲用水源保護(hù)區(qū)及礦產(chǎn)資源區(qū)等；對原工可線路起點的調(diào)整，避免了對既有互通的拆除重建，減小了社會影響，降低了工程造價，同時為玉林市新增一條南下高速公路的入口通道，更有利于城市綜合發(fā)展。市政府勇于承認(rèn)“錯誤”，充分吸納中國交建提出的合理合規(guī)的工可調(diào)整方案，將投資估算金額上調(diào)6億元。這為后續(xù)項目核準(zhǔn)、設(shè)計等后續(xù)前期工作的開展以及項目實施開了一個好頭。

　　 （四）充分發(fā)揮社會資本專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，強(qiáng)化設(shè)計的深度和精度

　　 該項目作為一條通江達(dá)海的民生之路，政府和當(dāng)?shù)厝罕妼椖康慕ㄔO(shè)期望高。項目工作時間緊、任務(wù)重，倒排工期要求3個月內(nèi)完成初步設(shè)計、3個月內(nèi)完成施工圖設(shè)計。社會資本中國交建積極履行承諾，克服廣西地區(qū)夏季炎熱多雨的氣候影響和原始資料缺乏等困難，樹立精細(xì)化設(shè)計理念，認(rèn)真貫徹交通運(yùn)輸部關(guān)于綠色公路、品質(zhì)工程、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計等有關(guān)文件精神，消化吸收地方政府提出的意見和建議，派駐強(qiáng)有力的設(shè)計團(tuán)隊開展工作。

　　 初步設(shè)計階段，中國交建就要求設(shè)計單位對沿線地形、地貌、人文社會環(huán)境以及沿線重要控制性構(gòu)筑物等進(jìn)行深度調(diào)查，初測初勘工作做足做細(xì)；施工圖設(shè)計階段，針對重大方案邀請多方專家多開專題會，保證設(shè)計方案合理可行。設(shè)計環(huán)節(jié)與征地拆遷充分結(jié)合，分批次出版完成項目用地圖，保證了征拆工作穩(wěn)步順利實施。設(shè)計過程中，充分利用地形，運(yùn)用技術(shù)指標(biāo)，合理避繞了沿線主要村莊、祠堂、水庫、高壓走廊、不良地質(zhì)等重要控制點，橋隧比由18.47%降至15.38%，預(yù)算建安費共降低3853萬元。項目業(yè)主在政府方的大力支持下，通過充分發(fā)揮在高速公路領(lǐng)域的設(shè)計優(yōu)勢，最終2個月完成初步設(shè)計、2個月完成施工圖設(shè)計，創(chuàng)造了“玉湛速度”。

　　 高效優(yōu)質(zhì)的設(shè)計工作為項目后續(xù)順利實施提供基礎(chǔ)保障。政府與社會資本雙方合作過程中“少了算計、多了實在，少了套路、多了真誠”，互相建立了更為深厚的信任關(guān)系，這有助于項目增速推進(jìn)。

　　 （五）讓社會資本參與征地拆遷工作中來，發(fā)揮溝通、技術(shù)和資金保障等優(yōu)勢

　　 玉湛高速征地拆遷工作由政府組織牽頭、社會資本參與。征地拆遷費用納入總投資，具體以批復(fù)的初步設(shè)計概算為準(zhǔn)，包干使用，由項目公司支付，超出部分由政府承擔(dān)。該項目需征地8000多畝，征地拆遷干擾因素多、時間緊、難度大。對此，市政府專門印發(fā)項目征地工作方案，多次召開協(xié)調(diào)會議解決相關(guān)問題，并請社會資本參與到實際征遷工作中來，充分發(fā)揮企業(yè)在溝通、技術(shù)和資金保障等優(yōu)勢。

　　 社會資本中國交建為加快征地工作，講究實效，劃清項目公司內(nèi)部各方工作界面和職能。項目公司負(fù)責(zé)與市（縣）政府緊密配合，監(jiān)督全線征地拆遷及三電遷改工作；項目經(jīng)理部負(fù)責(zé)與縣、鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門對接，組織、協(xié)調(diào)全線的建設(shè)協(xié)調(diào)、征地拆遷及三電遷改工作；工區(qū)負(fù)責(zé)與有關(guān)地方政府及授權(quán)主管部門對接，全面配合地方政府實施征地拆遷相關(guān)工作。項目公司分別走訪項目設(shè)計的市、縣、鎮(zhèn)政府及村委，加強(qiáng)溝通，為征拆工作的開展創(chuàng)造了良好的先行條件。

　　 在征地拆遷工作中，中國交建引入“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新思路，采用自主研發(fā)、獲得國家版權(quán)的征地拆遷管理軟件，使征遷工作更加數(shù)字化、直觀化，實現(xiàn)全過程量的絕對控制和價的零誤差，確保了征地拆遷公平公正。另外，原計劃本項目省級縣縣通高速補(bǔ)助資金5億元優(yōu)先用于征地拆遷，但因資金下達(dá)較晚，中國交建先行墊資、給予資金保障，及時支付征地拆遷補(bǔ)償款，保障了被征拆單位和個人利益。為確保資金依法依規(guī)使用，項目公司與市縣征遷指揮部、銀行簽訂資金監(jiān)管協(xié)議，審批支付流程精簡化管理，全程網(wǎng)上操作，提高工作效率，減少征拆工作中的爭議，促進(jìn)了征拆工作和諧順利進(jìn)行?！?/p>

　　 通過各方積極協(xié)調(diào)、高效配合和努力，最終本項目僅耗時3個月就完成8000多畝征地拆遷工作，并突破項目征地拆遷費用未超概算的記錄，這在全國較為鮮見。該項目已入選廣西PPP項目典型案例，獲得自治區(qū)和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度贊揚(yáng)。　

　　 　　 四、寄語

　　 我國PPP已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，各地政府和交通運(yùn)輸部門應(yīng)及時轉(zhuǎn)變理念，充分借鑒典型案例的成功做法，借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)力量，做真正的、規(guī)范的PPP，通過市場競爭機(jī)制和政府合理規(guī)制手段，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和服務(wù)水平，為PPP發(fā)展注入持久的動力和活力。

　　 作者簡介：

　　 翁燕珍，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心、交通財政與金融研究中心財政金融（PPP）研究室副主任、副研究員、博士?！?/p>

　　 熊才啟，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心、交通財政與金融研究中心研究員，享受國務(wù)院特殊津貼專家。

　　 劉強(qiáng)，廣西壯族自治區(qū)玉林市交通運(yùn)輸局規(guī)劃科。

　　 （感謝玉林市交通運(yùn)輸局、廣西中交玉湛高速公路發(fā)展有限公司相關(guān)同志與調(diào)研組座談交流、并提供相關(guān)材料。）

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