從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展——中國(guó)PPP的發(fā)展路徑思考

發(fā)布日期：2018-02-01來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 在有關(guān)部門的大力推廣下，中國(guó)的PPP事業(yè)近年來(lái)經(jīng)歷了井噴式的發(fā)展，取得了良好的開局，發(fā)展成效有目共睹。實(shí)踐證明，作為國(guó)家治理的重要工具，PPP不僅是有利于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是政府與資本之間的連接器、轉(zhuǎn)換器和助推器，更是我國(guó)財(cái)政體制變革的重要抓手和實(shí)施工具；它不僅服務(wù)于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的改革發(fā)展任務(wù)，服務(wù)于“一帶一路”的國(guó)家頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，更服務(wù)于“四個(gè)全面”的整體戰(zhàn)略布局；它在有效推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的同時(shí)，承擔(dān)起促進(jìn)體制機(jī)制變革、提升執(zhí)政能力使命，牽動(dòng)全局發(fā)展的一項(xiàng)重大改革舉措。 但不容忽視的是，由于各種原因，部分PPP項(xiàng)目魚目混珠、良莠不齊，在一定程度上出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)除良幣”的情況。如不加以及時(shí)糾偏，PPP不僅難以順利實(shí)施，有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且還將導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的增大。

　　 決策層顯然已經(jīng)注意到了這一問(wèn)題。從2017年下半年開始，財(cái)政部、發(fā)改委、國(guó)資委、一行三會(huì)等國(guó)家主要經(jīng)濟(jì)主管部門密集出臺(tái)了規(guī)范地方政府舉債融資（《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)））、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)（《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)））、規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)管理（《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)））、規(guī)范央企參與PPP項(xiàng)目（《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)））、規(guī)范資管業(yè)務(wù)、鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目、強(qiáng)化對(duì)銀行市場(chǎng)亂象進(jìn)行整治等政策文件，其力度之大、頻率之密、范圍之廣，彰顯出決策層規(guī)范PPP健康可持續(xù)發(fā)展的決心和信心。

　　 一、堅(jiān)定不移地推行PPP是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的要求

　　 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP將政府部門所追求的公平目標(biāo)和社會(huì)（私營(yíng)）部門所追求的效率目標(biāo)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制有效地結(jié)合起來(lái)，能更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

　　 只要機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，政府與社會(huì)資本的伙伴關(guān)系能真正形成良好的互補(bǔ)關(guān)系，就能使政府在宏觀調(diào)控、資源的運(yùn)用能力、公共服務(wù)的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)等方面所具有的優(yōu)勢(shì)和社會(huì)資本在技術(shù)、管理、運(yùn)營(yíng)等方面所具有的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)疊加，由此有效激活市場(chǎng)潛力，提升政府管理效能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化的美好生活需要。

　　 二、當(dāng)前中國(guó)PPP發(fā)展過(guò)程中的諸多現(xiàn)象與中國(guó)國(guó)情密不可分

　　 中國(guó)與西方國(guó)家在政治體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大差異，導(dǎo)致PPP的發(fā)展路徑和方式也與西方有很大的不同。近年來(lái)中國(guó)PPP的發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)充分體現(xiàn)了這一特征，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　 （一） 政府：合作伙伴關(guān)系對(duì)管理能力和轉(zhuǎn)型的考驗(yàn)

　　 盡管PPP作為決策層賦予的推動(dòng)政府變革的有力工具，目標(biāo)在于建立“法治政府、有限政府和高效政府”，但地方政府在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型過(guò)程中仍然面臨較大挑戰(zhàn)。有些地方政府對(duì)PPP的理解還不夠透徹、話語(yǔ)權(quán)過(guò)大、甲方思維主導(dǎo)，導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和績(jī)效考核體系不能完全體現(xiàn)社會(huì)資本的收益和長(zhǎng)期訴求。政府從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”，再到“商業(yè)合作伙伴型政府”的轉(zhuǎn)型之路，冰凍三尺，非一日之寒，改革轉(zhuǎn)型之路，任重道遠(yuǎn)。

　　 （二） 央企：考核機(jī)制對(duì)參與動(dòng)機(jī)和利益訴求的影響

　　 央企和地方國(guó)企在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域長(zhǎng)期的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)積累、雄厚的資本實(shí)力以及與國(guó)有金融機(jī)構(gòu)之間天然的信任關(guān)系，使其在PPP推廣的初期占據(jù)了社會(huì)資本結(jié)構(gòu)中的大部分比例。同時(shí)，由于PPP政策制定時(shí)對(duì)央企參與的動(dòng)機(jī)考慮不充分、國(guó)資委對(duì)央企在PPP領(lǐng)域的績(jī)效考核機(jī)制滯后、央企只是借助PPP開拓市場(chǎng)獲取施工利潤(rùn)等原因，導(dǎo)致央企在政策空窗期出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”式的推進(jìn)。隨著國(guó)資委等部委的規(guī)范文件出臺(tái)，可以預(yù)見，央企在PPP的投資和運(yùn)營(yíng)方面會(huì)受到一定程度影響，傳統(tǒng)的以工程業(yè)績(jī)?yōu)榭己梭w系不再適應(yīng)新形勢(shì)下PPP的發(fā)展需要。

　　 （三） 金融機(jī)構(gòu)：PPP盈利模式對(duì)體制和機(jī)制的挑戰(zhàn)

　　 目前以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)依然主要按照傳統(tǒng)的資金審批流程和審核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目，盈利模式和風(fēng)控機(jī)制并沒(méi)有隨之調(diào)整，在股權(quán)資本金投入、期限配置、資金成本考核及擔(dān)保增信機(jī)制等方面與PPP的快速發(fā)展不相匹配，加之長(zhǎng)期以來(lái)積累的市場(chǎng)亂象久治不愈，創(chuàng)新動(dòng)力不足，變革緩慢、導(dǎo)致中國(guó)PPP改革與發(fā)展在資金端的短期與長(zhǎng)期難以平衡，由此影響到PPP改革的深入開展。

　　 （四） 經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)：PPP模式在減貧脫貧上的作用

　　 消除貧困、改善民生，是PPP改革提升人民獲得感的重要體現(xiàn)。中國(guó)地大物博，各地區(qū)差異大，PPP的運(yùn)行模式和盈利模式也不可能完全一樣。例如，按照一般公共預(yù)算支出10%紅線的硬性約束，我國(guó)中西部及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在統(tǒng)籌所有PPP項(xiàng)目后，當(dāng)?shù)貙?shí)際可推行的PPP項(xiàng)目體量很?。欢鄙蠌V深等一線城市卻離10%的紅線約束還有較大空間。這就造成了一方面貧困地區(qū)急需通過(guò)PPP模式減貧脫貧卻受到財(cái)政承受能力紅線的限制；而發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政承受能力空間較大但實(shí)施卻較少的局面，由此導(dǎo)致PPP模式在減貧脫貧方面的功能和作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

　　 對(duì)于PPP在過(guò)去幾年中所取得的成績(jī)，我們必須充分肯定，而對(duì)于發(fā)展中存在的問(wèn)題，我們不可輕視，但也絕對(duì)不能因噎廢食。新問(wèn)題必須要采取新的解決思路和舉措。

　　 三、中國(guó)PPP發(fā)展必將創(chuàng)造自己獨(dú)特的理論體系和演進(jìn)路徑

　　 2018年，中國(guó)的PPP改革將進(jìn)入第5個(gè)年頭。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，在“五位一體”制度體系基本建立和金融監(jiān)管體系不斷改革完善的背景下，有中國(guó)特色的PPP理論體系正在悄然醞釀。我們相信，中國(guó)PPP的破繭重生之日指日可待，它必將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

　　 （一） 頂層管理機(jī)制和理論支撐體系的深化

　　 做好PPP管理架構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，是PPP穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。從過(guò)去幾年的實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政部門與發(fā)改部門各自按照職責(zé)分工，推行PPP改革的思路并不一致，在政策制定、實(shí)操指引、配套制度等方面有交集、也有分歧，并未形成頂層管理架構(gòu)的合力，合作機(jī)制顯然亟待優(yōu)化。我們認(rèn)為，根據(jù)PPP內(nèi)生的推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，鑒于PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)管理要求高等特點(diǎn)，建議盡快明確財(cái)政部門和發(fā)改部門職責(zé)分工，既要發(fā)揮發(fā)改部門在項(xiàng)目審批、立項(xiàng)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又要實(shí)現(xiàn)財(cái)政在PPP項(xiàng)目全生命周期管理中的監(jiān)督管理與防控風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。

　　 （二）金融支持PPP發(fā)展的工具與模式創(chuàng)新

　　 金融支持PPP發(fā)展是金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)路徑，是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，也是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的主動(dòng)作為。隨著我國(guó)利率市場(chǎng)化改革的加快推進(jìn)，金融業(yè)“重抵押”的粗放型、同質(zhì)化經(jīng)營(yíng)模式將難以為繼。PPP模式為金融業(yè)提高風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)能力和經(jīng)營(yíng)管理水平，加快經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新提供了有力的制度保障。今后應(yīng)在建立PPP信貸融資綠色通道、創(chuàng)新運(yùn)用符合PPP模式特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品、完善PPP授信和風(fēng)險(xiǎn)管理體系、充分運(yùn)用開發(fā)性金融工具推進(jìn)PPP項(xiàng)目等方面深入推進(jìn)工具與模式創(chuàng)新。

　　 （三）PPP推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的探索

　　 PPP模式作為一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新方式，能夠使“一帶一路”參與國(guó)在“引資”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“引技和引智”。在“一帶一路”戰(zhàn)略中，離不開PPP模式的具體推動(dòng)，離不開依托于PPP的政策溝通、貿(mào)易暢通和資金融通。作為其中重點(diǎn)的資金融通，是“一帶一路”戰(zhàn)略下PPP模式應(yīng)用的重要支撐，一個(gè)市場(chǎng)化、多層次、可持續(xù)的融資體系，既要通過(guò)“亞投行”和央企等渠道全球合作幫助開發(fā)，也需要補(bǔ)充廣泛的民間資本。由此可見，探索“一帶一路”戰(zhàn)略下PPP模式的具體應(yīng)用與契合，是推動(dòng)“一帶一路”順利實(shí)施的重要保障。

　　 （四）PPP支持減貧脫貧的探索

　　 黨的“十九大”報(bào)告提出了2018年三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中的一項(xiàng)就是精準(zhǔn)脫貧。在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)努力探索PPP推動(dòng)減貧脫貧的機(jī)制，研究財(cái)政承受能力約束與地方發(fā)展之間的深層次關(guān)系，以PPP模式助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)減貧發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧脫貧，進(jìn)一步發(fā)揮PPP改革促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用，讓改革成果惠及更多人民。

　　 回首過(guò)去，展望未來(lái)。PPP肩負(fù)著助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的偉大使命，我們應(yīng)牢記初衷，加強(qiáng)“四個(gè)自信”，共同努力，砥礪前行，推動(dòng)中國(guó)PPP改革的健康發(fā)展。

　　 2018年P(guān)PP將如何發(fā)展？要回歸PPP本質(zhì)，要堅(jiān)守PPP初心。一是要解決地方政府債務(wù)；二是要提高效率；三是要幫助央企通過(guò)在國(guó)內(nèi)好好做，學(xué)會(huì)和掌握PPP，然后“走出去”，有利于推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。

　　 （作者：北京大學(xué)PPP研究中心主任、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng) 孫祁祥

　　 北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長(zhǎng) 鄧冰）

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