PPP清庫(kù)風(fēng)暴中的專(zhuān)家責(zé)任

發(fā)布日期：2018-06-01來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年11月，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》發(fā)布之后，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始了PPP“清庫(kù)風(fēng)暴”。 財(cái)政部于今年4月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“54號(hào)文”)顯示，30個(gè)項(xiàng)目被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并清退出“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目庫(kù)”)；54個(gè)示范項(xiàng)目被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，但保留在項(xiàng)目庫(kù)，繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施；89個(gè)示范項(xiàng)目存在運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體有瑕疵等問(wèn)題，被要求于今年6月底前完成整改，否則將被調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出項(xiàng)目庫(kù)。

　　 在這次清理和整改中，除了上述示范項(xiàng)目外，還有數(shù)以千計(jì)的其他PPP項(xiàng)目被清理出項(xiàng)目庫(kù)。

　　 實(shí)務(wù)界和理論界較為關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是：對(duì)于該等退庫(kù)項(xiàng)目，曾經(jīng)參與項(xiàng)目遴選論證，并同意或推薦該等項(xiàng)目入庫(kù)的專(zhuān)家，他們的行為性質(zhì)是什么？PPP專(zhuān)家要承擔(dān)責(zé)任嗎？在我國(guó)現(xiàn)有的制度和實(shí)踐背景下，怎樣才能更好地發(fā)揮PPP專(zhuān)家的作用？

　　 未明確專(zhuān)家是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任

　　 早在2016年12月30日，財(cái)政部就頒布了《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)，對(duì)PPP專(zhuān)家的遴選、入庫(kù)及PPP專(zhuān)家?guī)斓慕M建、使用及管理活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。

　　 《管理辦法》對(duì)入庫(kù)專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和將被清理出庫(kù)的條件進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)該等規(guī)定，在專(zhuān)家徇私舞弊、泄漏秘密、獲取不當(dāng)利益等情況下，入庫(kù)專(zhuān)家受到的處罰是：被清理出庫(kù)，以及在三年內(nèi)不得重新申請(qǐng)進(jìn)入專(zhuān)家?guī)臁?/p>

　　 54號(hào)文也要求，建立健全咨詢(xún)服務(wù)績(jī)效考核和投訴問(wèn)責(zé)機(jī)制，將未妥善履行咨詢(xún)服務(wù)職責(zé)或提供違法違規(guī)咨詢(xún)意見(jiàn)的專(zhuān)家或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，及時(shí)清退出PPP專(zhuān)家?guī)旎蜃稍?xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)。

　　 需要說(shuō)明的是，對(duì)于未妥善履職或者違規(guī)的PPP專(zhuān)家，《管理辦法》和“54號(hào)文”規(guī)定的處罰辦法是清理出庫(kù)，但并沒(méi)有就專(zhuān)家是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

　　 那么，入庫(kù)專(zhuān)家因違反《管理辦法》或者“54號(hào)文”的規(guī)定，給政府或企業(yè)造成了損失，專(zhuān)家是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任？

　　 在我國(guó)目前的制度環(huán)境下，入庫(kù)專(zhuān)家所獲得的報(bào)酬是較低的(甚至是沒(méi)有報(bào)酬的)，如果讓專(zhuān)家承擔(dān)賠償責(zé)任，是否具有合理性？

　　 在我國(guó)，不同層級(jí)的PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目遴選過(guò)程中，專(zhuān)家論證及其政策咨詢(xún)都在相當(dāng)程度上被視為增加遴選過(guò)程科學(xué)性和權(quán)威性的重要環(huán)節(jié)。

　　 從表面上看，入庫(kù)項(xiàng)目的遴選是政府的行政行為；在此過(guò)程中，入庫(kù)專(zhuān)家僅進(jìn)行項(xiàng)目的咨詢(xún)論證和分析工作，并沒(méi)有直接行使公共權(quán)力或行政權(quán)力。

　　 需要指出的是，與一般的學(xué)術(shù)研究不同，在入庫(kù)項(xiàng)目的遴選過(guò)程中，專(zhuān)家所進(jìn)行論證、評(píng)審和分析，已經(jīng)不再是僅供政府部門(mén)參考的意見(jiàn)，事實(shí)上，專(zhuān)家在評(píng)審的過(guò)程中已經(jīng)成為決定項(xiàng)目是否能夠入庫(kù)的決策者；專(zhuān)家的意見(jiàn)已經(jīng)成為政府決策的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，直接影響到公共利益的分配和行政權(quán)力的行使。在此意義上，專(zhuān)家已經(jīng)在代替政府部門(mén)行使行政權(quán)力和職能。

　　 進(jìn)一步地講，在入庫(kù)項(xiàng)目的遴選過(guò)程中，專(zhuān)家與政府部門(mén)同為決策主體，在共同行使行政權(quán)力。因此，如果專(zhuān)家的決策對(duì)公共利益或者企業(yè)利益造成了損失，在符合法律規(guī)定的條件下，要求專(zhuān)家承擔(dān)責(zé)任，具有一定的合理性。

　　 同時(shí)，合理地構(gòu)建專(zhuān)家責(zé)任制度可以更好地維護(hù)專(zhuān)家的聲譽(yù)、充分發(fā)揮專(zhuān)家的智力經(jīng)驗(yàn)。責(zé)任的缺失，往往也伴隨著報(bào)酬和聲譽(yù)的缺失。沒(méi)有責(zé)任制度，也在一定程度上意味著，專(zhuān)家在表面上承擔(dān)負(fù)責(zé)，但實(shí)際上并未承擔(dān)任何責(zé)任；導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“人人都負(fù)責(zé)，人人都不負(fù)責(zé)”的狀況，進(jìn)而使實(shí)踐中出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的狀況，不利于整個(gè)PPP咨詢(xún)論證行業(yè)的發(fā)展、不利于維護(hù)專(zhuān)家的聲譽(yù)。

　　 須為專(zhuān)家責(zé)任的承擔(dān)設(shè)定較為嚴(yán)格的條件

　　 鑒于入庫(kù)項(xiàng)目遴選過(guò)程中的專(zhuān)家與政府部門(mén)同為決策主體，共同行使行政權(quán)力，在分析專(zhuān)家是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任時(shí)，可以參照我國(guó)法律關(guān)于行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任的規(guī)定。

　　 行政訴訟法第九十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。

　　 國(guó)家賠償法第十六條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。對(duì)有故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

　　 根據(jù)上述規(guī)定，如果要讓專(zhuān)家承擔(dān)責(zé)任，至少需要滿(mǎn)足以下條件：第一，專(zhuān)家的決策意見(jiàn)導(dǎo)致了損害；第二，專(zhuān)家存在“故意或者重大過(guò)失”。

　　 上述條件實(shí)際上是比較嚴(yán)格的；換言之，盡管專(zhuān)家導(dǎo)致了損害，如果專(zhuān)家不具有“故意”或者“重大過(guò)失”，也不用承擔(dān)賠償責(zé)任。從歸責(zé)原則的角度，專(zhuān)家所承擔(dān)的是“過(guò)失責(zé)任”，而非“嚴(yán)格責(zé)任”，并且其“過(guò)失責(zé)任”應(yīng)為“重大過(guò)失”，而非一般過(guò)失，所導(dǎo)致的責(zé)任。

　　 在我國(guó)特定的制度環(huán)境下，對(duì)專(zhuān)家責(zé)任設(shè)定較為嚴(yán)格條件，是有實(shí)踐意義的：如果不為專(zhuān)家責(zé)任設(shè)定較為嚴(yán)格的條件，或者采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任作為專(zhuān)家責(zé)任的歸責(zé)原則，司法實(shí)踐中有可能出現(xiàn)專(zhuān)家侵權(quán)責(zé)任糾紛泛濫的局面，使專(zhuān)家陷入頻繁的訴訟之中；由此造成的高風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，可能導(dǎo)致專(zhuān)家拒絕提供專(zhuān)家論證服務(wù)，進(jìn)而會(huì)對(duì)PPP的可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響。

　　 建議建立專(zhuān)家責(zé)任制度

　　 為了完善科學(xué)決策，維護(hù)專(zhuān)家的聲譽(yù)，促進(jìn)我國(guó)PPP產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，建立合理的專(zhuān)家責(zé)任制度，已經(jīng)勢(shì)在必行。關(guān)于專(zhuān)家責(zé)任制度的初步建議如下：

　　 第一，以“權(quán)責(zé)利”相匹配為抓手。“低報(bào)酬、低責(zé)任”的專(zhuān)家責(zé)任制度將導(dǎo)致專(zhuān)家的“責(zé)權(quán)利”錯(cuò)位，并不能在最大程度上利用專(zhuān)家的智力資源去推動(dòng)PPP行業(yè)的發(fā)展。在提高專(zhuān)家承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)配套以邏輯自洽的歸責(zé)原則和輔助制度，形成“權(quán)責(zé)利”相匹配的良性循環(huán)。

　　 第二，以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為歸責(zé)原則。歸責(zé)原則是構(gòu)建專(zhuān)家責(zé)任制度的核心。當(dāng)專(zhuān)家存在“重大過(guò)失”時(shí)，專(zhuān)家對(duì)其導(dǎo)致的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。行政訴訟法、國(guó)家賠償法等都沒(méi)有明確地界定“故意”或者“重大過(guò)失”的范圍。在PPP入庫(kù)項(xiàng)目遴選的特定背景下，如果專(zhuān)家存在《管理辦法》第十二條規(guī)定的情形的，可以認(rèn)定專(zhuān)家存在“故意或重大過(guò)失”。

　　 第三，以責(zé)任保險(xiǎn)和賠償限額為輔助條件。“權(quán)責(zé)利”相匹配的專(zhuān)家責(zé)任制度必須依賴(lài)相關(guān)配套制度所提供的保障，方能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。責(zé)任保險(xiǎn)可以通過(guò)保險(xiǎn)這一工具分散專(zhuān)家所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；賠償限額將專(zhuān)家的賠償金額限定在一定的額度之內(nèi)，使賠償責(zé)任變得可以預(yù)見(jiàn)和評(píng)估。責(zé)任保險(xiǎn)和賠償限額輔助過(guò)錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則，共同構(gòu)成一個(gè)邏輯自洽的整體，使專(zhuān)家的賠償責(zé)任得以分散，使“權(quán)責(zé)利”相匹配。

　　 “法乃公器”。在專(zhuān)家履行評(píng)審職能的過(guò)程中，不僅是在進(jìn)行智力判斷，而且是在履行行政權(quán)力和公共職能。“背書(shū)”有風(fēng)險(xiǎn)，“簽字”須謹(jǐn)慎。只有建立起“權(quán)責(zé)利”相匹配的制度體系，才能更好地推動(dòng)PPP的發(fā)展。

　　 (葉萬(wàn)和 作者系財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家，北京采安律師事務(wù)所管理合伙人)

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