福建省村鎮(zhèn)污水治理PPP模式操作經(jīng)驗分享

發(fā)布日期：2018-06-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 福建省2017年制定出臺管理辦法,明確要求農(nóng)村生活污水處理和生活垃圾處理兩個領(lǐng)域的新建項目必須強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式。在農(nóng)村污水處理PPP模式的應(yīng)用上，福建省很早就已開始探索。 6月14日，福建省招標(biāo)采購集團(tuán)有限公司PPP咨詢中心總經(jīng)理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經(jīng)理陳盛以福建省龍巖市四個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目為例，分享了福建省村鎮(zhèn)污水治理PPP模式操作經(jīng)驗。

　　 項目概況

　　 福建省龍巖市四個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目總投資67200萬元，包括新建項目和存量項目，合作年限31年。

　　 建設(shè)內(nèi)容：將龍巖市新羅區(qū)、永定區(qū)、連城縣和武平縣等四個縣(區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實施，污水處理總規(guī)模約11萬噸/日，配套管網(wǎng)總長約190公里。

　　 合作內(nèi)容：將31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的投資、建設(shè)和運營通過引入社會資本進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(優(yōu)化)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運營。

　　 村鎮(zhèn)污水行業(yè)特點

　　 陳盛介紹，農(nóng)村污水治理行業(yè)存在幾個非常突出的特點，與城市污水治理有非常大的不同。

　　 首先，缺乏價格形成機(jī)制。無法將污水處理費攤?cè)胨畠r，若收費成本較高，收取率較低采用向村民收取，村民可承擔(dān)的污水治理費有限。

　　 其次，管網(wǎng)優(yōu)先。配套管網(wǎng)延伸長，工程量大，施工難度較大，投資額大。管網(wǎng)直接影響污水收集率，進(jìn)而影響廠區(qū)運營。

　　 再次，規(guī)模效益差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理量較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施分布分散，運營管理成本高，管理難度大。進(jìn)水水質(zhì)復(fù)雜，無法統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　 最后，缺乏運營管理機(jī)制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理由下一級村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，導(dǎo)致運營管理人員問題、專業(yè)技術(shù)問題、污水收集率偏低問題。因此原來農(nóng)村污水項目剛剛推出來的時候叫好不叫座，比較多的企業(yè)還是持觀望態(tài)度，投資還是比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　 項目運作模式

　　 陳盛總結(jié)，這個項目的最大特點是項目區(qū)位涉及四個不同隸屬的行政區(qū)域，協(xié)調(diào)和整合比較困難。因此當(dāng)時在整個項目推進(jìn)過程中，在市本級政府沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的情況下，逐個區(qū)縣政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且協(xié)調(diào)由各個縣市區(qū)委托市級水務(wù)公司作為政府出資人代表，通過市級水務(wù)公司開展前期工作，并且通過公開招標(biāo)方式確定社會資本之后，組建項目公司，由四個住建局和公司簽訂合同，按效付費，整個項目公司作為整個項目的實施主體，承擔(dān)融資、建設(shè)一系列工作。

　　 項目主要難點和解決方案

　　 一、回報機(jī)制的設(shè)計。整個項目大量的建設(shè)成本都在管網(wǎng)部分(約占70%)，若按使用量進(jìn)行付費，即將污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的建設(shè)成本和運營成本攤?cè)胨畠r，經(jīng)測算，在污水處理費單價為1.2元/噸情形下，預(yù)計需50~60年才能把成本收回，資金的回籠會非常慢;若運營期為30年，污水處理費將高達(dá)3.5元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于污水處理的指導(dǎo)價。因此，本項目按使用量進(jìn)行付費不切合實際。

　　 本項目按“基于績效考核的全生命周期可用性付費”的模式，建設(shè)成本的回收是基于污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的可用性付費，運營成本基于績效付費。

　　 “2015年5月在經(jīng)過充分論證后，我們首次提出將運營成本劃分為固定運營成本和可變運營成本，固定運營成本是由社會資本方進(jìn)行托底，報價之后鎖定價格，才進(jìn)行保底運營。而可變運營成本包括污水處理廠的電費、藥劑處理費等，該部分費用與污水處理量有關(guān)，該部分經(jīng)政府方審核確認(rèn)后支付。”陳盛分析。

　　 二、運營考核方案設(shè)計。在運行績效考核上，當(dāng)時整個農(nóng)村排放沒有一個比較明確的標(biāo)準(zhǔn)，只能夠參照城鎮(zhèn)污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要求，還有福建省自己的村鎮(zhèn)生活指南相關(guān)地方要求來設(shè)定一個標(biāo)準(zhǔn)。在這個過程中，考慮到這個項目的特點跟城市污水不同，不僅僅考慮出水指標(biāo)，非常關(guān)鍵的是對運營進(jìn)行考核，因此設(shè)計了一套涵蓋全部內(nèi)容的考核范圍。污水處理廠出水水質(zhì)均應(yīng)符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級B標(biāo)準(zhǔn)和《福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理技術(shù)指南》相關(guān)要求。根據(jù)運營維護(hù)內(nèi)容結(jié)合農(nóng)村污水治理特點，本項目設(shè)計了基本涵蓋農(nóng)村污水處理全部內(nèi)容的考核指標(biāo)，在污水收集—管網(wǎng)維護(hù)—設(shè)備管理—人員管理—運行管理—出水水質(zhì)的過程中對農(nóng)村污水處理的全流程績效考核。運營考核指標(biāo)包括污水收集率、人員情況、運行管理、管網(wǎng)管理、水質(zhì)管理、設(shè)備管理、安全管理、設(shè)備管理等等。

　　 三、項目體量小。在整體項目體量小的問題上，陳盛建議，將工程量小、分布散的項目捆綁打包，降低前期的交易成本，提高項目市場影響度和規(guī)模效應(yīng)。

　　 四、跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)問題。當(dāng)時財政部選取這個項目作為推廣項目，也是因為這個項目充分考慮到跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)單位，在協(xié)調(diào)過程中形成了一套有效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，中間有重大事項的時候，由龍巖市住建局進(jìn)行協(xié)調(diào)，其他情況下由出資人代表進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　 陳盛介紹，2016~2018年，福建省總共推出了32個農(nóng)村污水工程包項目，都是采用PPP模式進(jìn)行運作，很多是跨縣市區(qū)。 2017年，福建省政府明確要求福建省所有的農(nóng)村污水以及生活垃圾項目必須強(qiáng)制采用PPP模式，2016年、2017年是福建省農(nóng)村污水PPP項目爆發(fā)大年，包括桑德、國禎環(huán)保、首創(chuàng)等知名企業(yè)在福建有很多落地項目。2018年實際上是一個農(nóng)村污水的收官年，但還有50億的市場有待于大家的開發(fā)和投資。

　　 項目亮點

　　 該項目實施之后，有許多值得借鑒的地方，產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)。

　　 亮點一、創(chuàng)新交易結(jié)構(gòu)設(shè)計

　　 統(tǒng)一招商、捆綁實施，有利于降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模效益，破除行業(yè)壟斷。創(chuàng)新回報機(jī)制，合理分擔(dān)風(fēng)險，將建設(shè)運營成本拆分為固定成本與可變成本，建設(shè)成本和固定運營成本由社會資本承擔(dān)，可變運營成本由社會資本承擔(dān)，合理分擔(dān)雙方風(fēng)險。

　　 亮點二、付費周期與合作期錯配

　　 項目運營期為30年，可用性付費周期為10年，大大縮短項目的投融回收期，可滿足金融機(jī)構(gòu)的融資要求，提高項目可融資性。

　　 亮點三、可用性付費與績效掛勾

　　 倒逼社會資本提高運營質(zhì)量，將項目的“可用性”延伸至運營期，防止社會資本出現(xiàn)重建設(shè)、輕運營的狀況?？捎眯愿顿M與績效掛勾比例為30%，其中70%為固定付費，確保項目的可融資性。

　　 亮點四、污水收集風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁社會資本

　　 污水收集率作為運營績效的一個考核指標(biāo)，要求社會資本運營期的前5年污水收集率達(dá)到60%，之后逐年提高5%，直至污水收集率不低于90%，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的“空運轉(zhuǎn)”、“曬太陽”現(xiàn)象。

　　 此外，本項目良好的示范效益得到省住建廳、財政廳高度認(rèn)可，為政策制訂提供了實踐基礎(chǔ)。本項目將四個縣(區(qū))的約20多個部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對于跨區(qū)域的行政壟斷破除具有示范效益。本項目是政策新規(guī)下實施的第一個PPP項目，對龍巖市規(guī)模操作PPP項目起到示范效益。福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水工程包明確對于民營資本投資占股超過50%提供優(yōu)先支持，具有金融示范效應(yīng)。

　　 問題及建議

　　 在項目實施過程中，福建省積累了一些項目經(jīng)驗，陳盛現(xiàn)場對村鎮(zhèn)污水治理針對一些問題提出了相關(guān)建議。

　　 首先，農(nóng)村污水分散，在原有項目審批過程中，都是以單一項目作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，在整個項目過程中，很多時間都耽誤在流程審批上。前期管理成本大，費用高，行政審批成本高。因此在今后農(nóng)村污水推進(jìn)過程中，應(yīng)簡化流程。審批流程，對于捆綁打包的鄉(xiāng)鎮(zhèn)求污水處理項目可采用一次性申報，一次性審查審批的辦法，切實降低前期費用，提高審批效率。設(shè)計規(guī)模小于3000立方米/日的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，免于辦理施工圖審查，污水處理設(shè)施建筑面積小于300平方米的，可不辦理施工許可證。

　　 第二，農(nóng)村污水中存在很多用地的問題，建議凡符合《劃撥用地目錄》的，由PPP項目公司提出申請，經(jīng)同級政府同意后，以劃撥方式向PPP項目公司供地，不得以企業(yè)所制形式阻礙用地審批程序。

　　 第三，農(nóng)村污水處理建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)還處于空白，簡單用城鎮(zhèn)污水處理標(biāo)準(zhǔn)套用至鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)發(fā)揮民間團(tuán)體、社會組織力量建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

　　 第四，建議從簡化管理成本的角度，跨區(qū)域統(tǒng)籌設(shè)立單一項目公司。

　　 第五，目前的價格形成機(jī)制未體現(xiàn)“污染者付費”原則，資金來源全部由縣(區(qū))政府承擔(dān)，財政壓力較大。建議遵循“以政府投入公共服務(wù)為主，農(nóng)民繳費參與公益事業(yè)為輔”的原則，通過省級財政獎補一點、市縣配套一點、鎮(zhèn)村籌措一點、村民繳費一點，建立農(nóng)村污水治理設(shè)施建設(shè)和運營長效資金保障機(jī)制。

　　 第六，建議實行基于政府支出責(zé)任最小的現(xiàn)金流責(zé)任報價。

　　 最后，因地制宜選擇處理技術(shù)，位于城鎮(zhèn)周邊的村莊，生活污水盡量通過管網(wǎng)納入城鎮(zhèn)污水處理廠統(tǒng)一處理，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可依地形分組團(tuán)規(guī)劃建設(shè)小型化集中處理站。對于人口集中和位于生態(tài)敏感地區(qū)的村莊，可采用化糞池+無動力或微動力集中式處理，人口較少的村莊和分散的農(nóng)戶污水處理可采用自建標(biāo)準(zhǔn)三格化糞池就地分散處理方式。

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