PPP規(guī)范江蘇新重磅：正負(fù)清單模式進(jìn)一步推開

發(fā)布日期：2018-07-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 7月4日，又一個(gè)“76號文”出爐。江蘇省財(cái)政廳印發(fā)《江蘇省政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫管理工作規(guī)則》（蘇財(cái)金[2018]76號），PPP正面清單和負(fù)面清單同時(shí)出現(xiàn)。江蘇PPP入庫這一新規(guī)，遵循了系列92號文的精神，特別是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金﹝2016﹞92號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金﹝2017﹞92號）和《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的意見》（蘇財(cái)金﹝2017﹞92號）等政策。

　　 實(shí)際上，江蘇PPP政策動(dòng)向備受各界關(guān)注，在一定程度上有風(fēng)向標(biāo)的作用。比如，財(cái)辦金﹝2017﹞92號出臺之前，江蘇就提出了無現(xiàn)金流及完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制入省庫、當(dāng)PPP項(xiàng)下財(cái)政支出責(zé)任達(dá)到當(dāng)年一般預(yù)算支出10%時(shí)一律不得安排新的PPP項(xiàng)目等提法。在財(cái)辦金﹝2017﹞92號出臺后，江蘇很快出臺蘇財(cái)金﹝2017﹞92號，明確提出兩個(gè)“從嚴(yán)從緊”等要求：對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制；對前期PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、地方政府支出責(zé)任占比較高地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制。E20研究院發(fā)現(xiàn)，最新的蘇財(cái)金[2018]76號也有不少“亮點(diǎn)”。

　　 一、正負(fù)面清單出現(xiàn)

　　 明確提出優(yōu)先入庫、從嚴(yán)從緊入庫和嚴(yán)禁入庫三種的具體類型及標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)容上看，具有明顯的“正面清單”“負(fù)面清單”特征。之所以正負(fù)清單會(huì)被逐漸采用，是因?yàn)楸据哖PP涉及領(lǐng)域太廣，一統(tǒng)定性描述來做針對性規(guī)范和提升PPP實(shí)施效果難度太大，不如用正負(fù)清單簡單直接立竿見影。之前湖南負(fù)面清單之后，江蘇再次祭起這個(gè)“法寶”，E20認(rèn)為值此特殊時(shí)機(jī)和特殊國情，十分支持，在本輪PPP中，江蘇在推進(jìn)中十分注重實(shí)際效果，率先推出各種針對性措施文件，值得點(diǎn)贊。正面清單中，環(huán)保列在首位，可見在生態(tài)文明及“兩山論”、“水十條”等政策下環(huán)保始終是PPP活躍的一大領(lǐng)域。

　　 其中，“優(yōu)先入庫”的規(guī)定為：（1）垃圾處理、污水處理和城市供水等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式；（2）其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件和使用者付費(fèi)的新建項(xiàng)目，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式；（3）積極運(yùn)用PPP模式將融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營。

　　 “從嚴(yán)從緊”是指從嚴(yán)從緊（審慎）控制，包括：（1）無現(xiàn)金流，完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目；（2）地方政府支出責(zé)任占比較高地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目。“不得入庫”的標(biāo)準(zhǔn)則基本為財(cái)辦金﹝2017﹞92號的原文。

　　 二、省庫嚴(yán)格審核

　　 入庫由省財(cái)廳請第三方進(jìn)行形式審查、出具審核報(bào)告，并征求主管部門意見后統(tǒng)一發(fā)布。我們注意到各省財(cái)政廳均加強(qiáng)對省庫的審核把關(guān)，多為委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)或組織專家集中審核、發(fā)布入庫及清理出庫等結(jié)果。江蘇在此基礎(chǔ)上，還有征求主管部門意見的環(huán)節(jié)，可補(bǔ)足具體行業(yè)上的專業(yè)意見，從而提高PPP入庫項(xiàng)目的質(zhì)量。

　　 具體規(guī)定是省財(cái)政廳PPP辦公室對各地、各部門上報(bào)的擬入庫項(xiàng)目資料委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行形式審查，并由第三方中介機(jī)構(gòu)出具審核報(bào)告。省財(cái)政廳PPP辦公室對通過形式審查的項(xiàng)目進(jìn)行匯總梳理，并將相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)材料提交省級行業(yè)主管部門征求意見。征求意見后，省財(cái)政廳PPP辦公室通過召集行業(yè)主管部門召開入庫項(xiàng)目審查論證會(huì)議或匯總反饋意見等方式形成審查論證結(jié)果。審查論證結(jié)果作為是否準(zhǔn)予項(xiàng)目入庫的重要依據(jù)。

　　 三、財(cái)承歸口管理

　　 地方上報(bào)材料必須包括本地PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力測算表等在內(nèi)，詳細(xì)列明所有PPP項(xiàng)目基金預(yù)算支出、一般預(yù)算支出金額、所占比例等信息。E20聯(lián)合環(huán)境企業(yè)提交的《環(huán)境產(chǎn)業(yè)議20》（2018兩會(huì)議案）曾建議在地方每年財(cái)政預(yù)決算報(bào)告中增加PPP項(xiàng)目總體情況、支出責(zé)任(含一般預(yù)算支出、政府預(yù)算支出)等詳細(xì)情況，以便各界對當(dāng)?shù)豍PP財(cái)政支出有全面了解，也有利于政府有效管控PPP規(guī)模及支出責(zé)任。江蘇入庫審核要求提交詳細(xì)的本地PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力測算表，實(shí)際上在縣、地級市及省級層面能夠達(dá)到定期掌握PPP財(cái)政支出責(zé)任總規(guī)模的效果。當(dāng)然如能對外公開，則將更有利于促進(jìn)PPP參與各方的信息對稱，推進(jìn)PPP事業(yè)的健康發(fā)展。

　　 根據(jù)新規(guī)，江蘇省地方在上報(bào)PPP入庫材料時(shí)，需包括：（1）本級政府蓋章同意的《××市（縣）申報(bào)入庫PPP項(xiàng)目情況匯總表》，其中設(shè)區(qū)市所轄區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目由設(shè)區(qū)市財(cái)政部門匯總，統(tǒng)一由市政府蓋章；（2）項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告，須由咨詢機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、同級財(cái)政部門蓋章；（3）PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力測算表。其中，第一項(xiàng)反映本地區(qū)PPP項(xiàng)目的全貌，做到不遺漏；第二項(xiàng)各參與方都蓋章，倒逼專業(yè)、盡責(zé)，做到不敷衍；第三項(xiàng)反映財(cái)政相關(guān)口徑（含一般預(yù)算及政府性基金預(yù)算）的全部責(zé)任明細(xì)，量化各項(xiàng)目、各年財(cái)政支出，做到全面、可比。

　　 綜上所述，江蘇PPP入庫新規(guī)三個(gè)“亮點(diǎn)”，如果實(shí)施到位，可能成為PPP規(guī)范發(fā)展的一個(gè)新“起點(diǎn)”，在當(dāng)前PPP市場激起浪花。

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