案例 | 用心做真的PPP，多方共贏可期——以杭州奧體PPP項目為例

發(fā)布日期：2018-04-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近日，各地PPP項目退庫的消息層出不窮，“真做PPP、做真的PPP”的呼聲隨之而起。在這里，我們對國家示范項目——杭州奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓練館PPP項目（下稱“杭州奧體項目”）進行一次簡單的回顧，希望于此有所啟發(fā)。

　　 一、項目介紹

　　 為舉辦2022年第19屆亞洲運動會，杭州市蕭山區(qū)政府于2017年發(fā)起并完成了杭州奧體項目。該項目位于杭州市蕭山區(qū)錢江世紀城，靜態(tài)總投資約45.88億，建設(shè)內(nèi)容包括主體育館（18000座）、游泳館（6000座）以及綜合訓練館（含五大中心），總建筑面積約58萬平方米，即是杭州2022年第19屆亞運會的主場館、也是奧體博覽城的核心建筑群以及杭州市的新地標。

　　 杭州奧體項目于2017年6月份啟動咨詢機構(gòu)招標，9月份啟動社會資本方招標，10月政府和社會資本方順利簽約。雖然工作周期較緊，但是成果顯著，獲得各方一致贊譽。首先，招標結(jié)果符合亞運會工期的時間要求。其次，前期工作扎實，兩評一案不走過場，為招標工作的順利進行奠定了堅實的基礎(chǔ)。最后，也因為招標文件專業(yè)、嚴謹，招標程序公平、公正，吸引了國內(nèi)頂級的體育運營商幾乎全部參與投標、亦有多家央企和民企參與角逐, 最終為政府節(jié)約超過30億元的財政支出。

　　 二、項目難點

　　 場館類項目盈利難

　　 本項目屬于大型體育場館類項目，除為亞運會賽事使用之外，還承擔一定的全民健身需求，而國內(nèi)目前現(xiàn)存的大型體育場館，絕大多數(shù)都面臨運營虧損、設(shè)施老化、管理落后等問題，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的項目可謂鳳毛麟角。如何解決大型體育場館的收益問題，同時又能夠讓大型體育場館服務(wù)于大眾，是本項目需要解決的最大難題。

　　 業(yè)主要求節(jié)約政府支出，同時看重運營效果

　　 本項目實施機構(gòu)（杭州市蕭山錢江世紀城管委會）在和咨詢團隊溝通項目邊界條件和方案時，強調(diào)希望本項目能夠盡量降低政府方的財政負擔，引入具有豐富經(jīng)驗的運營方，在亞運賽事結(jié)束后，通過提升項目自身運營，實現(xiàn)政府盡量少補或者不補的效果。

　　 亞運會周期倒排工期

　　 本項目需要考慮亞運賽事的周期，根據(jù)亞組委的要求，倒排工期后項目需要在2017年10月份落地開工，因此留給咨詢團隊的工作周期只有短短的三個月，與PPP項目的常規(guī)周期（6個月）相比，直接縮短了一半。工期緊、要求高，咨詢機構(gòu)面臨不小的挑戰(zhàn)。

　　 三、做真PPP的關(guān)鍵要素

　　 面對本項目的特殊要求，咨詢團隊經(jīng)過和業(yè)主充分溝通、討論，制定了詳細的工作計劃，最終確保本項目順利落地?？偨Y(jié)整個項目的咨詢過程，關(guān)鍵因素有以下幾點：

　　 充分的市場調(diào)研

　　 為了了解國內(nèi)大型體育場館的現(xiàn)狀，吸取教訓，總結(jié)經(jīng)驗，咨詢團隊在在全國范圍內(nèi)選取了11家大型體育場館并逐一進行現(xiàn)場調(diào)研，在業(yè)主的協(xié)助下，咨詢團隊和這11家場館的運營方通過面對面訪談、實地考察、問卷調(diào)查等方式，對其建設(shè)、投資及經(jīng)營情況進行了全面的調(diào)查，同時也和項目方就運營中的難點、痛點進行了盡可能全面的溝通，并根據(jù)調(diào)研情況將國內(nèi)體育場館的運營劃分為三種類別：

　　 類別一：傳統(tǒng)模式

　　 是指由政府主導體育場館的設(shè)計、投資、建設(shè)、賽事服務(wù)期的服務(wù)管理以及賽后運營期的運營維護工作。即政府投資建設(shè)、政府主導運營管理的模式。細化可分為純粹的傳統(tǒng)模式和改良的傳統(tǒng)模式。

　　 純粹的傳統(tǒng)模式是指場館建設(shè)全部由政府投資，運營由政府下屬的事業(yè)單位進行，項目的收益絕大多數(shù)來源于政府補貼，沒有附加商業(yè)配套設(shè)施收益。

　　 改良的傳統(tǒng)模式是指體育場館由政府投資、建設(shè)完成后，先由政府下屬的事業(yè)單位負責運營管理，后經(jīng)“兩權(quán)分離”改革，由政府平臺公司負責運營，以公益化和全民健身為主，市場化為輔助的傳統(tǒng)運作模式。收入來源包括大型活動、酒店、體育培訓、商鋪出租等。

　　 類別二：“公益性+市場化”的運作模式

　　 是指大型體育場館由政府主導設(shè)計、投資和建設(shè)，政府同時負責賽事期的服務(wù)和管理；賽事結(jié)束后，交由專業(yè)的運營管理公司負責賽后運營的一種模式。此種模式的最大特點是，既承擔全民健身等公益性職能；又在一定程度上進行市場化開發(fā)，并爭取做到政府不補貼或者少補貼。

　　 類別三：市場化的運作模式

　　 這種模式下，項目全生命周期均貫徹以運營為核心的理念，實行設(shè)計、建設(shè)和投資一體化，在項目設(shè)計階段就充分考慮運營需求，并提前制定出全面、多樣化的運營方案，實現(xiàn)項目運營收益最大化。

　　 咨詢團隊經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)模式的優(yōu)點主要在于可以集中資源辦大事，有利于全民健身運動的推廣。但其劣勢也十分明顯：行政管理機制僵化，管得過多、過死，給市場化開發(fā)帶來很大的障礙。以市場化模式運作體育場館，最大的優(yōu)勢在于可將運營為核心的理念一以貫之，對設(shè)計、建設(shè)和運營進行一體化的整合。為其后續(xù)市場化運作奠定基礎(chǔ)。而其劣勢就是社會公益效應不足。考慮到本項目的特殊性及業(yè)主需求，咨詢團隊最終推薦本項目采用“公益性+市場化”的運作模式。

　　 “公益性+市場化”的運作模式兼顧傳統(tǒng)模式和市場化模式的優(yōu)點，既可以滿足大型賽事對于體育場館的要求，同時又可以有效減輕政府財政負擔，并通過PPP模式項下合理的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，增加項目對社會資本方的吸引力，充分激發(fā)社會資本的主觀能動性，挖掘場館后續(xù)運營潛力。

　　 精準的回報機制

　　 PPP項目財務(wù)模型及回報機制的搭建是做好PPP項目的核心之一。把賬算好、把賬算清，才能使方案真正具有吸引力，招來最有實力的投資人。杭州奧體項目在設(shè)計方案階段，吸取了國內(nèi)大型體育場館建設(shè)的經(jīng)驗，也對PPP項目主流的財務(wù)測算方式進行了梳理，結(jié)合項目實際情況，確定本項目采用“可行性缺口補助”的方式進行。

　　 在此前提下，咨詢團隊對于政府如何補、怎么補的問題也做了大量工作，并和業(yè)主進行了充分的溝通?？傮w而言，國內(nèi)體育館類PPP項目的補貼方式可分為兩類：

　　 類別一：政府補建設(shè)不補運營

　　 此類方案的優(yōu)點，一是操作較為簡單，競爭標的明確；二是權(quán)責邊界明確，政府僅承擔建設(shè)期內(nèi)的支出義務(wù)，運營期完全由項目公司按照市場機制承擔風險和享受收益，運營期沒有補貼壓力、全生命周期的支出總額最小。

　　 此類方案的缺點，一是政府前期一次性投資壓力較大；二是運營期內(nèi)難以對項目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)出形成有效的經(jīng)濟手段約束，不利于公益性目標的合理引導；三是在時間較長的運營期內(nèi)項目公司承擔了所有的市場風險，不利于實現(xiàn)風險的合理共擔和風險分配最優(yōu)化，增加了社會資本方潛在的風險，會降低項目的吸引力。

　　 類別二：傳統(tǒng)的“可用性+運營績效付費”方式

　　 采用此類方案的優(yōu)點，一是風險在項目合作的全生命周期內(nèi)都得到了較為合理的分擔，有利于項目的長期可持續(xù)合作；二是社會資本方的風險成本相對較為可控，增加了項目對社會資本方的吸引力；三是政府支出責任主要體現(xiàn)在運營期內(nèi)，有利于對項目公司形成績效約束和激勵；四是支出責任較為平滑，能夠?qū)崿F(xiàn)代際公平，有利于在中長期財政預算中進行規(guī)劃。

　　 此類方案的缺點，一是考慮到資金的時間成本，政府方在全生命周期內(nèi)的累計投入較大；二是和體育場館項目經(jīng)營收益的特點（市場培育期較長，穩(wěn)定后收益將逐步增長）匹配度不高；三是風險分擔機制更傾向于對社會資本方的保護，不利于激發(fā)社會資本方的主觀能動性。

　　 通過對上述方案的分析，咨詢團隊提出了嘗試以運營為導向的“可用性+運營績效付費”模式，最終獲得了業(yè)主的認可。

　　 在該模式項下，政府同樣支付項目公司可用性服務(wù)費和運營維護費，可用性付費采用靜態(tài)回收方式計算，運營維護費根據(jù)體育場館類項目的經(jīng)營收益特點，分為固定費和變動費兩部分，其中固定費由政府逐年支付，用于覆蓋項目公司根據(jù)政府方要求進行的公益性活動支出；變動費僅在項目運營期的一定階段內(nèi)支付。同時可用性服務(wù)費和運營維護費均要和項目的運營績效相掛鉤。

　　 采用此類方案有利于促成建設(shè)和運營部分的有機結(jié)合。使得社會資本方對于前期投資的回報更多要依賴運營服務(wù)水平來實現(xiàn)，社會資本方為了獲得預期回報，必須充分發(fā)揮其主觀能動性，建設(shè)商和運營商能夠為了一致的商業(yè)目標形成合力；同時通過固定費部分確保證本項目引導大眾體育健身、體育培訓、公益活動、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展等公共利益目標的實現(xiàn)。

　　 合理的風險分擔機制

　　 PPP項目的核心理念之一即是風險共擔。本項目在風險分擔機制的設(shè)置過程中，沒有滿足于大而化之的籠統(tǒng)劃分，也沒有簡單粗暴地利用政府方的強勢地位將所有風險強加于社會資本和項目公司。咨詢團隊根據(jù)前期調(diào)研的成果，結(jié)合本項目及類似項目的特點，對各項風險進行詳細分析與分解，并通過不同層級合同的不同條款分別落實到本項目各方，真正實現(xiàn)了科學、合理、符合各方共同利益的風險分擔。

　　 快速高效的審批通道

　　 為了確保亞運賽事的如期舉辦，本項目通過倒排工期的方式，將PPP項目實施程序的各個環(huán)節(jié)的周期都盡量做了縮減。特別是在政府批準環(huán)節(jié)，預留的時間也非常有限。本項目的實施機構(gòu)借鑒杭州G20峰會的經(jīng)驗，在涉及政府方審批的環(huán)節(jié)，采用了聯(lián)席辦公、快速審批通道等機制，確保了在合法合規(guī)的前提下，促成本項目以最快的速度得以落地。同時，對于本項目方案設(shè)計過程中出現(xiàn)的需要政府方?jīng)Q策的事項，實施機構(gòu)均以最快的速度做出反饋，并給予充分的支持，協(xié)調(diào)各個政府部門積極配合，使得本項目如期落地。

　　 物有所值的咨詢團隊

　　 本項目的咨詢機構(gòu)是由清華大學、北京市君合律師事務(wù)所[1]、青巖咨詢[2]三方組成的聯(lián)合體。原清華大學PPP中心主任助理王少華、原北京市君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅為本項目總負責人。團隊成員共二十余人，其中國家發(fā)改委和財政部的入庫專家近十人。

　　 聯(lián)合體三家機構(gòu)充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，在工作過程中充分尊重政府部門及行業(yè)專家意見，并開展了廣泛細致的調(diào)研工作，確保咨詢工作成果扎實、可行。在最終方案確定之前，咨詢團隊多次聘請業(yè)內(nèi)知名專家、學者對本項目的核心邊界條件進行論證、優(yōu)化，將核心財務(wù)數(shù)據(jù)進行反復計算和討論，對合同文本的起草和修改精益求精，最終將本項目打造成為行業(yè)標桿，不僅受到了業(yè)主及投標人的充分肯定，也獲得了良好的社會效益。盡管咨詢費用高于國內(nèi)同類項目，但為業(yè)主節(jié)省了幾十億元的財政支出，真正做到了物有所值。

　　 四、小結(jié)

　　 在各方共同努力之下，杭州奧體項目最終實現(xiàn)了高效和優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)一，并且順利入選財政部第四批PPP示范項目。成功來之不易，但是成功的原因并不復雜。我們將之歸納為“PPP”——專業(yè)（Professional）、務(wù)實（Practical）和追求完美（Perfect）。

　　 專業(yè)，是指本項目的業(yè)主專業(yè)素養(yǎng)頗高，有所為而有所不為，并對咨詢團隊充分信賴、嚴格要求。咨詢團隊則全力以赴，充分發(fā)揮了自身的專業(yè)優(yōu)勢。經(jīng)過雙方的共同努力，在基于實證分析的基礎(chǔ)上對邊界條件進行專業(yè)的論證和優(yōu)化，確實讓本項目實現(xiàn)了“物超所值”的結(jié)果。

　　 務(wù)實，體現(xiàn)在本項目運作的各個環(huán)節(jié)。從腳踏實地的項目調(diào)研，邊界條件的不斷優(yōu)化與調(diào)整，直到澄清談判階段的共識達成，務(wù)實嚴謹?shù)木褡尡卷椖孔罱K得以落地。

　　 追求完美，更多體現(xiàn)在本項目的實施機構(gòu)與咨詢團隊之間的互動。雙方反復磨合的過程，就是兩評一案和PPP合同文本反復討論、修改與完善的過程，也是本項目追求完美的過程。當然，項目本身不可能完美無缺，但只要我們足夠?qū)I(yè)，精益求精，一心一意去做真的PPP，就有望激發(fā)政府、社會資本及社會公眾的良性互動，降低政府的財政與公共治理的壓力及風險，并讓每一個PPP項目煥發(fā)出長久、旺盛的生命力！

【相關(guān)閱讀】