PPP案例實(shí)施——縣級(jí)市政道路

發(fā)布日期：2018-07-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]市政道路是縣級(jí)政府最關(guān)心的項(xiàng)目，這類(lèi)公益性項(xiàng)目如何做成PPP是縣級(jí)政府官員非常值得學(xué)習(xí)的。

　　  一、項(xiàng)目背景

　　對(duì)于市政道路這種非營(yíng)利性公共產(chǎn)品的提供，是縣級(jí)政府最為關(guān)心的事情了，市政道路的通暢不僅可以緩解交通壓力、提升城市形象，而且可以迅速提升道路兩側(cè)土地的地價(jià)， 增加財(cái)政收人。對(duì)于公益性項(xiàng)目（包括非營(yíng)利性公園、市政道路、橋梁等）多由地方政府發(fā)起，采取以下方式加以運(yùn)作。

　　 1. 委托運(yùn)營(yíng)（O&M）

　　 它指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。

　　 2. 建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交（BOT）

　　 它是指社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)所有權(quán)歸屬政府，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府將資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司按約定提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)并收取運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及前期投資成本。特許經(jīng)營(yíng)期到期后，項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。

　　 3.建設(shè)一移交一租賃（BTL）

　　 它是指社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后所有權(quán)歸屬政府，在特許期內(nèi)特許權(quán)人將項(xiàng)目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項(xiàng)目。

　　 4. 設(shè)計(jì)——建設(shè)——融資——運(yùn)營(yíng)（DBFO）

　　 它是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)開(kāi)始就特許給社會(huì)資本，直到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿收回投資和取得投資效益。

　　 在目前實(shí)施的PPP案例中，公益性項(xiàng)目大部分采用的是BOT方式。

　　 如何把公益性項(xiàng)目做成PPP項(xiàng)目：

　　 ①將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包；

　　 ②政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或給予補(bǔ)貼；

　　 ③將項(xiàng)目拆解，政府承擔(dān)部分建設(shè)內(nèi)容；

　　 ④與相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的供應(yīng)商合作；

　　 ⑤與項(xiàng)目受益者合作。

　　 二、實(shí)施過(guò)程

　　 1. 項(xiàng)目概況

　　 某縣擴(kuò)容提質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包含市政道路、橋梁、公園等多個(gè)子項(xiàng)目，估算投資40億元。該縣人民政府授權(quán)該縣城投公司為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。各子項(xiàng)目建設(shè)期不超過(guò)2年的按2年計(jì)算，超過(guò)2年的按實(shí)際建設(shè)期計(jì)算。

　　 2. 操作流程如圖所示

　　

　　 項(xiàng)目操作流程

　　 3. 交易結(jié)構(gòu)

　　 政府通過(guò)政府采購(gòu)流程(公開(kāi)招標(biāo)）進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)， 選擇社會(huì)投資人。項(xiàng)目的社會(huì)投資人依法能夠自行建設(shè)的，在遵循相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定下由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)施工。政府授權(quán)出資人與社會(huì)投資人共同出資組建PPP項(xiàng)目公司，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”（BOT）方式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)相關(guān)項(xiàng)目。在滿足可用性付費(fèi)的條件下，在特許期內(nèi)政府方按政府付費(fèi)方式向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用，項(xiàng)目公司收回投資并取得回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)到期后，項(xiàng)目設(shè)施移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

　　

　　 4. 回報(bào)機(jī)制

　　 回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)的支付方式。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，付費(fèi)包括年財(cái)政補(bǔ)貼及股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款?？h政府鎖定 5700余畝國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地的出讓收益將用于本項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼以及股權(quán)收購(gòu)的支付。如果上述資金不足以支付，由財(cái)政安排其他資金補(bǔ)足。上述鎖定土地出讓收益及縣財(cái)政補(bǔ)足的缺口部分均列入政府中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，并取得縣人大審批。

　　 本項(xiàng)目主要為城市道路、公園、橋梁等公益性基礎(chǔ)設(shè)施，基本無(wú)經(jīng)營(yíng)性收人，政府付費(fèi)是社會(huì)資本方取得投資回報(bào)的主要途徑。在實(shí)施方案的制定過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)考慮項(xiàng)目的支付體系及保障方式，應(yīng)盡量明確項(xiàng)目的付費(fèi)來(lái)源，將政府付費(fèi)依據(jù)現(xiàn)行制度納人財(cái)政預(yù)算，在納人預(yù)算的情況下，還需要設(shè)計(jì)有關(guān)條款以保障政府方履約，同時(shí)也便于項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。當(dāng)?shù)卣i定了相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性土地出讓收人作為政府付費(fèi)來(lái)源，政府方也承諾將支付部分納人財(cái)政預(yù)算，保障項(xiàng)目政府付費(fèi)的及時(shí)支付。

　　 5. 合同體系

　　 （1）《PPP合同》（即特許經(jīng)營(yíng)合同）。由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司、社會(huì)投資人簽署。明確各方的權(quán)利和義務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)范圍和期限、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目付費(fèi)、終止和補(bǔ)償?shù)?事項(xiàng)，為項(xiàng)目主合同。

　　 （2）《股東協(xié)議》。由政府授權(quán)出資人和中選社會(huì)投資人簽署。約定項(xiàng)目公司的出資方式、治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、收益分配等事項(xiàng)以及社會(huì)投資人的退出機(jī)制、融資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)承項(xiàng)等。

　　 （3）《施工總承包合同》。由項(xiàng)目公司與施工總承包單位簽署?！犊辈旌贤贰对O(shè)計(jì)合同》《監(jiān)理合同》《造價(jià)咨詢合同》《檢測(cè)合同》等項(xiàng)目前期和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有關(guān)管理、服務(wù)類(lèi)合同。由政府方與相關(guān)服務(wù)單位簽訂。

　　 （4）項(xiàng)目的《融資合同》《保險(xiǎn)合同》等其他合同。由項(xiàng)目公司按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)要求與當(dāng)事人簽署。

　　 三、案例點(diǎn)評(píng)

　　 1. 領(lǐng)導(dǎo)重視

　　 領(lǐng)導(dǎo)重視是最重要的保證，有句話說(shuō)：“老大難、老在難、老大重視就不難!”PPP模式是新常態(tài)下各級(jí)政府穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略切人點(diǎn)。自國(guó)發(fā)43號(hào)文件出臺(tái)以后，縣委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視PPP推進(jìn)工作，縣委書(shū)記強(qiáng)調(diào)推進(jìn)PPP模式具有重要意義，是新一輪改革開(kāi)放的主旋律，要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式，控制和化解地方債務(wù)，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的約束力，讓市場(chǎng)起決定性作用；提升城市建設(shè)品質(zhì)和管理水平。

　　 從2014年10月起正式推進(jìn)PPP工作，并將“重點(diǎn)深化投融資體制改革，加快PPP項(xiàng)目落地”作為2015年深化改革的10個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目之一。

　　 2. 完善機(jī)制

　　 一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，往往需要涉及財(cái)政、國(guó)土、審 計(jì)、建設(shè)、法制等若干部門(mén)及政府平臺(tái)公司的配合，如果政府方在實(shí)施PPP項(xiàng)目過(guò)程中，沒(méi)有建立一個(gè)有力的政策保障體系，將大大降低項(xiàng)目實(shí)施效率，甚至致使項(xiàng)目停滯。所以，政府方在項(xiàng)目實(shí)施前需要制定一系列保障項(xiàng)目實(shí)施的政策文件，包括PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)定、PPP項(xiàng)目的實(shí)施指導(dǎo)性方案、各部門(mén)的職責(zé)分工等。上述兩個(gè)項(xiàng)目能在較短時(shí)間內(nèi)成功落地，很大程度得益于政府方機(jī)制的有力保障。

　　 為加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)，規(guī)范PPP項(xiàng)目管理，黨委政府集中研究、解決PPP項(xiàng)目建設(shè)難題，建立起了一套相對(duì)完善的管理機(jī)制，為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供了制度保障：一是成立PPP領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)。二是制定PPP配套政策。 結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策和縣內(nèi)實(shí)際情況，制定出臺(tái)了《政府投資 項(xiàng)目管理辦法》《人民政府辦公室關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作(PPP)操作指南》《政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)階段監(jiān)督管理辦法》，用以指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目管理，所有PPP項(xiàng)目都能享受到相關(guān)政策優(yōu)惠。三是建立PPP三級(jí)決策體制。

　　 第一級(jí)是由常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭負(fù)責(zé)的PPP領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)審會(huì)；第二級(jí)是縣長(zhǎng)辦公會(huì)或政府常務(wù)會(huì)；第三級(jí)是縣委常委會(huì)。重大PPP項(xiàng)目需經(jīng)三級(jí)決策通過(guò)后方予實(shí)施。四是制定PPP操作流程。包括人PPP項(xiàng)目庫(kù)操作流程和正式操作階段操 作流程。五是完善了招標(biāo)采購(gòu)程序。原則上所有項(xiàng)目采購(gòu)都實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，采取合作伙伴和施工單位“兩招合一招”的辦法，并將PPP項(xiàng)目咨詢費(fèi)用納人了評(píng)審范圍，制定了PPP項(xiàng)目咨詢費(fèi)用計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)。六是設(shè)置了“PPP項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)配套資金”。縣級(jí)財(cái)政年初預(yù)算安排了“PPP項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)配套資金”5000萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)用于PPP項(xiàng)目前期工作。

　　 3.借力專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)

　　 為保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，政府充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作用，為項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)分析報(bào)告、特許經(jīng)營(yíng)合同、股東協(xié)議等文件的編制提供支持；同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施的每個(gè)階段，都由咨詢機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)的咨詢意見(jiàn)，指導(dǎo)項(xiàng)目的推進(jìn)，這對(duì)項(xiàng)目決策科學(xué)化和操作規(guī)范化發(fā)揮了積極作用，也為項(xiàng)目成功運(yùn)作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　 例如為順利推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，XX市聘請(qǐng)了北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司作為PPP項(xiàng)目建設(shè)的總顧問(wèn)，為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供全面的技術(shù)支持；建立了《PPP項(xiàng)目咨詢中介機(jī)構(gòu)庫(kù)》，引進(jìn)了國(guó)內(nèi)知名的咨詢公司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)為縣域內(nèi)PPP項(xiàng)目提供全方位的咨詢服務(wù)。

　　 4. 市場(chǎng)測(cè)試

　　 在一個(gè)公益性PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，政府方會(huì)多方綜合評(píng)估該項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)、政府自身的財(cái)政承受能力；從社會(huì)資本的角度來(lái)看，也會(huì)考慮項(xiàng)目的收益性、政府的支付能力等。如何平衡好兩者之間的利益是項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵因素。政府方在項(xiàng)目邊界條件制定過(guò)程中，應(yīng)經(jīng)過(guò)詳盡調(diào)查 和分析，充分了解潛在投資人的意愿。在實(shí)施方案初步完成之后，仍就實(shí)施方案中提及的核心點(diǎn)與潛在投資人作詳盡的討論，最終通過(guò)討論形成共識(shí)。在實(shí)施方案的制定過(guò)程中都與潛在投資人進(jìn)行了多次溝通與洽談，這為項(xiàng)目后續(xù)采購(gòu)工作的順利開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　 5.投標(biāo)人資格條件設(shè)置

　　 由于PPP項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目投資人的投、融資綜合實(shí)力，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理的操作實(shí)力等各方面的均衡需求比較復(fù)雜，如 果單一針對(duì)能夠具備上述所有能力的一個(gè)私人部門(mén)而設(shè)置潛在投標(biāo)人資格條件，能夠有實(shí)力進(jìn)行投標(biāo)報(bào)名的企業(yè)相對(duì)會(huì)較少，那么就會(huì)側(cè)面排除一些在某一個(gè)方面具備較強(qiáng)實(shí)力的潛在投標(biāo)人。因此，本案例在潛在投標(biāo)人資格條件的設(shè)置上允許多個(gè)私人部門(mén)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，但原則上不超過(guò)兩家，并要求由具有相應(yīng)的施工資質(zhì)及經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)的一方擔(dān)任聯(lián)合體牽頭方，并對(duì)其股權(quán)比例也作了相應(yīng)要求。本案例中，通過(guò)一次招標(biāo)的方式確定具備相應(yīng)施工總承包資質(zhì)，并且具備能夠完成本項(xiàng)目的投融資能力和具有從事類(lèi)似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的私人部口來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)管理等工作。同時(shí)，地方政府要求組建的項(xiàng)目管理公司將項(xiàng)目的主體公司委托給參與組建項(xiàng)目管理公司的私人部門(mén)主體，或者中標(biāo)聯(lián)合體具備前述相應(yīng)能力的施工總承包單位。如 一來(lái)，本項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的投資吸引力將大大加強(qiáng)，地方政府也可以同時(shí)通過(guò)項(xiàng)目管理公司直接對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目協(xié)議的履約情況進(jìn)行監(jiān)管。

　　 6.投標(biāo)控制價(jià)

　　 由于本項(xiàng)目總投資較大，我們?cè)陧?xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，對(duì)本項(xiàng)目感興趣的潛在社會(huì)投資方多為大型施工企業(yè)。 PPP項(xiàng)目區(qū)別于以往的BT類(lèi)或傳統(tǒng)投資施工類(lèi)項(xiàng)目，其涵蓋的內(nèi)容包括項(xiàng)目的投資、建設(shè)以及后期部分運(yùn)營(yíng)、管理以 及移交的全生命周期。當(dāng)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本和施工承包方為同一主體時(shí)，如何有效控制項(xiàng)目建設(shè)成本，合理減少政府方在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)的支出，保證政府方以最少的投資完成整個(gè)項(xiàng)目就成為項(xiàng)目實(shí)施方案研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。咨詢公司通過(guò)專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)測(cè)算，可以設(shè)定投標(biāo)控制價(jià)來(lái)規(guī)避政府方投資控制的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 以上內(nèi)容摘自清華大學(xué)出版出版的《縣級(jí)政府實(shí)施政府與社會(huì)資本合作（PPP）入門(mén)與實(shí)踐》

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