案例五 大連市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理BOT項目

發(fā)布日期：2015-03-19來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　大連市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理BOT項目規(guī)模為全年日均處理垃圾一千五百(1500)噸，采用機(jī)械爐排爐工藝。項目服務(wù)范圍包括大連市中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)和高新技術(shù)園區(qū)。項目選址位于大連市甘井子區(qū)拉樹房村，占地面積約七萬七千(77000)平方米。

　　大連市政府決定以BOT模式實施該項目，并以公開招標(biāo)方式選擇項目投資人，由投資人依法設(shè)立項目公司。大連市政府授權(quán)大連市城建局授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)項目設(shè)施，并在特許經(jīng)營期期滿時將項目設(shè)施無償完好移交給市城建局或其指定的機(jī)構(gòu)。特許經(jīng)營權(quán)期限為二十七年(含建設(shè)期)。

　　項目概況

　　早在2003年大連市就曾采用BOT方式運作過垃圾焚燒項目，當(dāng)時市政府并沒有聘請招商顧問，而是自行公開招標(biāo)，選擇了株式會社荏原制作所和大連起重體團(tuán)聯(lián)合體為中標(biāo)人，確定的工藝是流化床工藝。投資人中標(biāo)后，與大連市政府進(jìn)行了長達(dá)五年、前后十幾輪的談判，垃圾處理補(bǔ)貼費越談越高，從中標(biāo)時的60多元談到100多元。由于政府與投資人在特許經(jīng)營協(xié)議的某些關(guān)鍵條款上未能達(dá)成一致，談判無果而終。

　　項目的運作過程。項目重新啟動后，在大連市政府的大力支持下，大連市城建局牽頭組織政府相關(guān)單位、招商顧問和法律顧問，認(rèn)真分析總結(jié)了項目上一次運作失敗的原因?？梢钥吹剑綄τ贐OT項目法人招標(biāo)的復(fù)雜性估計不足、將工程招標(biāo)的方法和思路照搬到項目法人招標(biāo)上來是導(dǎo)致失敗的重要因素。而進(jìn)一步總結(jié)還發(fā)現(xiàn)，更為重要的原因是：招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期通過談判來確定，這就造成了項目招商時邊界條件不明確，政府與投資人各自的理解不一、分歧較大，反過來又導(dǎo)致后期的談判工作多次停滯，項目陷入惡性循環(huán)。

　　在總結(jié)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，大連市城建局牽頭組織相關(guān)單位和招商顧問、法律顧問，借鑒國內(nèi)其他城市垃圾處理BOT項目的成功經(jīng)驗，梳理出項目運作中的關(guān)鍵事項，認(rèn)真研究并落實了項目條件，完成了轉(zhuǎn)讓文件和評審辦法的編制，并且編制了特許經(jīng)營協(xié)議作為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。

　　項目重新運作主要完成了以下幾項工作。

　　一是重新確定焚燒工藝。項目原來選用的是流化床工藝。根據(jù)近年來國內(nèi)各地項目運行的效果，住建部推薦的爐排爐工藝已逐步成為垃圾焚燒處理的主流工藝。經(jīng)過廣泛調(diào)研后，市政府決定采用爐排爐工藝代替流化床工藝。

　　二是認(rèn)真研究并落實項目條件。落實的各種項目條件包括：明確大連市政府負(fù)責(zé)的項目配套設(shè)施建設(shè)內(nèi)容;項目建設(shè)中一次性解決滲濾液和飛灰等副產(chǎn)品的處理問題;考慮到國內(nèi)民眾對于垃圾處理行業(yè)的爭議以及日益嚴(yán)格的環(huán)保要求，項目還明確了對煙氣中二噁英排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，執(zhí)行歐盟2000工業(yè)廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)。針對關(guān)鍵技術(shù)問題(比如垃圾低位熱值、項目處理規(guī)模設(shè)置等)，招商顧問還邀請行業(yè)專家進(jìn)行了有關(guān)技術(shù)工藝的專題研究，以保證項目條件的科學(xué)性和合理性。

　　三是提供充分的項目基礎(chǔ)資料，安排好投標(biāo)人的現(xiàn)場考察。大連市政府和招商顧問認(rèn)真傾聽潛在投標(biāo)人的需求，協(xié)助潛在投標(biāo)人開展盡職調(diào)查，組織現(xiàn)場考察，針對投標(biāo)人提出的問題認(rèn)真作答。通過上述工作，盡量做到讓投標(biāo)人準(zhǔn)確把握項目基本情況，減少或避免招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的認(rèn)識分歧。

　　四是技術(shù)方案采用“暗標(biāo)”形式，充分保證客觀公平。技術(shù)方案采用“暗標(biāo)”形式即技術(shù)方案中不能出現(xiàn)可識別投標(biāo)人身份的文字、標(biāo)志、符號等內(nèi)容。暗標(biāo)操作復(fù)雜，對于招商顧問運作能力要求很高，稍有遺漏就會產(chǎn)生廢標(biāo)。但由于暗標(biāo)能消除明標(biāo)評標(biāo)過程中評委會成員的人為打分傾向，能更加有效的保證評標(biāo)過程公平、客觀，政府方最終堅持選擇了暗標(biāo)形式。

　　項目的實施情況。2009年2月5日, 大連市城建局在大連市建設(shè)工程交易中心發(fā)布了項目招標(biāo)公告，并在大連市監(jiān)察局工作人員的監(jiān)督下采用隨機(jī)抽取的方式確定了評標(biāo)專家。經(jīng)過嚴(yán)格的綜合評審和澄清談判后，招標(biāo)人確認(rèn)天津泰達(dá)環(huán)境有限公司和中國恩菲工程技術(shù)有限公司聯(lián)合體中標(biāo)。中標(biāo)的垃圾處理價格51元/噸，不到上一次招標(biāo)時中標(biāo)人要求價格的一半，招標(biāo)結(jié)果大大優(yōu)于政府預(yù)期。

　　2009年7月17日，大連市城建局與中標(biāo)人—天津泰達(dá)環(huán)保有限公司/中國恩菲工程技術(shù)有限公司聯(lián)合體草簽了特許經(jīng)營協(xié)議。

　　經(jīng)驗總結(jié)

　　大連項目的成功運作是在深刻理解行業(yè)慣例和投資人需求的基礎(chǔ)上，政府與招標(biāo)顧問密切配合的成果。

　　招標(biāo)文件內(nèi)容完整齊全。本項目的第一次招標(biāo)之所以會產(chǎn)生“馬拉松”式的談判，是因為招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》，而沒有《特許經(jīng)營協(xié)議》，所有協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期談判中確定，其工作量和難度可想而知。而在本次招標(biāo)過程中，按照行業(yè)慣例，《特許經(jīng)營協(xié)議》作為招標(biāo)文件的一部分，投標(biāo)人僅可在已有文本的基礎(chǔ)上提出偏差意見(即對協(xié)議的修改意見)，而且，在評標(biāo)時對這些提出的偏差意見是要扣分的(即如果對協(xié)議的修改意見太多則很可能無法中標(biāo))。這樣一來，就能夠大大減少后期談判的工作量，充分保證政府的主動性和項目的時間進(jìn)度。

　　暗標(biāo)形式提高競爭。由于本項目運作的規(guī)范有序以及大連市特殊的示范效應(yīng)，吸引了多家投資人參與，充分競爭的形成對政府方擇優(yōu)選取投資人達(dá)到最優(yōu)的項目實施效果非常有利。在多家當(dāng)?shù)赝顿Y人參與的情況下，采取暗標(biāo)形式，平等對待所有投資人，增強(qiáng)了投資人的信心。垃圾焚燒領(lǐng)域有實力的投資人悉數(shù)參加了項目的競爭，共有九家投資人參與了投標(biāo)。競標(biāo)的結(jié)果，第一中標(biāo)候選人要求的垃圾處理價格(即政府補(bǔ)貼價格)為51元/噸，不到上一次談判價格的一半，僅此一項每年節(jié)省財政支出近3000萬元，大幅提高了政府財政支出的效率。按照節(jié)省的費用初步估算，可以采用BOT方式建設(shè)日處理規(guī)模10萬噸、出水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一級A的污水處理廠一座。大連市政府各有關(guān)部門對于招標(biāo)結(jié)果相當(dāng)滿意。

　　項目條件合理確定。上一次招標(biāo)談判中，由于政府方缺乏相應(yīng)的垃圾項目運作經(jīng)驗，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定了政府要承擔(dān)其自身難以承受的風(fēng)險。比如，當(dāng)時在文件中規(guī)定政府保證垃圾熱值，如果垃圾熱值低于協(xié)議中約定的數(shù)值，政府須給予投資人額外補(bǔ)貼。對于成分復(fù)雜、含水率較高的城市生活垃圾來說，熱值本身就是不確定的。這種約定對于政府來說既不現(xiàn)實，又有較大的風(fēng)險。因此，本次招標(biāo)中，按照行業(yè)慣例規(guī)定了政府提供垃圾的熱值需在一定范圍內(nèi)(4200—8400kj/kg)，主要符合該熱值范圍的都是合格的垃圾，如此約定切合現(xiàn)實情況，也大大降低了政府違約的風(fēng)險。

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