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2017年土地督察啟動(dòng)嚴(yán)查房地產(chǎn)與過(guò)剩產(chǎn)能用地

發(fā)布日期：2017-03-20來(lái)源：中國(guó)房地業(yè)協(xié)會(huì)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　3月15日，國(guó)家土地督察北京局向華北五省(區(qū)、市)發(fā)出2017年例行督察通知書(shū)，以監(jiān)督檢查省級(jí)政府落實(shí)土地管理重大決策部署情況為基礎(chǔ)，對(duì)耕地保護(hù)、土地利用和土地執(zhí)法等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。與往年不同的是，今年的安排中，還強(qiáng)調(diào)將圍繞“三去一降一補(bǔ)”的土地政策執(zhí)行情況開(kāi)展督察。

　　3月17日，國(guó)家土地督察北京局副局長(zhǎng)牛繼寶接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，目前國(guó)家土地督察北京局已制定年度督察計(jì)劃，并作出詳細(xì)安排，正在結(jié)合督察掌握的耕地保護(hù)、土地利用、土地執(zhí)法等數(shù)據(jù)，對(duì)督察區(qū)域的土地利用和管理總體情況進(jìn)行研判，同時(shí)做好了業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣講等準(zhǔn)備工作，下一步將在掌握全域情況的基礎(chǔ)上，選取重點(diǎn)城市開(kāi)展駐點(diǎn)督察。按照要求，本年度的例行督察工作將持續(xù)進(jìn)行到明年1月份。

　　國(guó)家土地督察北京局是國(guó)土資源部向地方派駐的9個(gè)督察局之一，負(fù)責(zé)對(duì)北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。國(guó)土部近日向9個(gè)派駐地方的國(guó)家土地督察局公布《2017年國(guó)家土地督察工作要點(diǎn)》(以下簡(jiǎn)稱《要點(diǎn)》)，部署今年全國(guó)土地督察。作為延續(xù)去年的思路，今年服務(wù)和保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革被提到了顯要位置。除了嚴(yán)守耕地紅線、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落實(shí)等，國(guó)土部決定圍繞推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”跟蹤督察土地政策落實(shí)情況，并列出了鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目用地審批供應(yīng)、房地產(chǎn)用地政策措施執(zhí)行、土地違規(guī)抵押融資等等具體方向。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從國(guó)土部了解到，目前國(guó)土部已啟動(dòng)2017年全國(guó)土地督察工作，處于前期安排和部署階段。按照以往慣例，去年的土地督察結(jié)果將在4月份公布。

　　中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員曹端海告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，早在2014年，土地督察機(jī)構(gòu)就針對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能用地開(kāi)展了專項(xiàng)督察，發(fā)現(xiàn)一些省份還在繼續(xù)上新的產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)類(lèi)的項(xiàng)目;土地融資去杠桿化需要多土地督察與其他部門(mén)聯(lián)合，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，走政企分開(kāi)的改革的路子，控制土地融資規(guī)模和速度。而降低用地成本主要包括降低用地的時(shí)間成本，如精簡(jiǎn)建設(shè)用地審批程序、縮短審批周期等，這也是近些年來(lái)國(guó)土資源部極力推動(dòng)的一項(xiàng)工作。另外，制定差別化的供地政策、在土地出讓環(huán)節(jié)禁止違規(guī)為特定競(jìng)買(mǎi)人設(shè)定出讓條件這些方面，土地督察都具有較大的發(fā)揮空間。

　　土地供給側(cè)整頓

　　國(guó)土部一位人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，土地違法的主體主要是地方政府。地方政府為了追求GDP增長(zhǎng)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地招商引資的方式增加財(cái)政收入。這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)違法批地、違法征收農(nóng)民土地等情況，主要包括違反《土地利用總體規(guī)劃》，將非建設(shè)用地批為建設(shè)用地;違反國(guó)家土地年度計(jì)劃，占用指標(biāo)外的土地;違法征收補(bǔ)償不到位，侵害農(nóng)民利益;地方政府土地招拍掛不規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)流失，這一塊現(xiàn)在已經(jīng)基本規(guī)范。在這種背景下，需要建立督察制度，主要督察地方政府土地違法的問(wèn)題，要求地方政府嚴(yán)格遵守土地管理相關(guān)法律法規(guī)。

　　國(guó)家土地督察北京局副局長(zhǎng)牛繼寶向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹，該局率先探索的“3+X”督察內(nèi)容模式今年將全面推廣應(yīng)用。按照國(guó)家土地總督察的統(tǒng)一部署，北京局今年的例行督察三項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容為核查耕地保護(hù)、土地利用和土地執(zhí)法情況，自選內(nèi)容為圍繞“三去一降一補(bǔ)”，監(jiān)督檢查有關(guān)土地政策執(zhí)行情況，同時(shí)還將對(duì)往年例行督察整改未完全到位問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)的跟蹤督導(dǎo)。

　　國(guó)家土地督察北京局土地督察專員牛玨、副專員江國(guó)棟還向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹了有關(guān)情況。江國(guó)棟說(shuō),去年國(guó)務(wù)院派調(diào)查組對(duì)河北省秦皇島昌黎縣鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能的違規(guī)建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)調(diào)查并對(duì)責(zé)任人進(jìn)行了處理，在河北省去產(chǎn)能任務(wù)較重的背景下，今年，督察組將對(duì)河北省產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目用地審批供應(yīng)、違法用地等情況展開(kāi)監(jiān)督檢查，并將昌黎縣作為重點(diǎn)督察區(qū)域。督察組將對(duì)2016年河北省土地審批情況、河北省的衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等進(jìn)行核查，核查是否存在過(guò)剩產(chǎn)能違規(guī)審批、違法用地等問(wèn)題。

　　國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明近日接受《瞭望》專訪時(shí)表示，國(guó)土部要繼續(xù)嚴(yán)把新增產(chǎn)能用地、用礦關(guān)口，決不能向過(guò)剩產(chǎn)能和低水平重復(fù)產(chǎn)能供地批礦;加強(qiáng)土地、礦產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管，防止已經(jīng)化解的過(guò)剩產(chǎn)能死灰復(fù)燃;對(duì)退出企業(yè)、兼并重組、轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)、停建項(xiàng)目等涉及的土地資產(chǎn)處置，落實(shí)和完善支持政策。同時(shí)在推動(dòng)“十三五”規(guī)劃重大工程項(xiàng)目實(shí)施等方面切實(shí)發(fā)揮資源保障作用。

　　前述國(guó)土部人士說(shuō)，今年提出的督察要點(diǎn)來(lái)看，化解產(chǎn)能方面可能涉及到督促地方政府停止給不達(dá)標(biāo)的鋼鐵、煤炭等項(xiàng)目供地，查處違反產(chǎn)業(yè)政策占地的企業(yè)等。去庫(kù)存方面實(shí)際操作中會(huì)分類(lèi)處理，中心城市房?jī)r(jià)上漲比較快，應(yīng)該督促地方政府增加住房供應(yīng)，緩解供需矛盾;三四線城市供過(guò)于求，督促地方政府減少或停止向房地產(chǎn)市場(chǎng)供地。“去年的去庫(kù)存是有偏差的，中心城市本身房子還不夠賣(mài)，比如有些一線城市的住房銷(xiāo)售周期約為0.9年，去庫(kù)存反而導(dǎo)致住房供應(yīng)的緊張。真正應(yīng)該去庫(kù)存的應(yīng)該是三四線城市，人口處在流出的狀態(tài)，房屋空置率高，這種情況不能夠再增加住宅用地供應(yīng)”。

　　近幾年，督察機(jī)構(gòu)將地方政府非法融資作為重要的督察內(nèi)容?！兑c(diǎn)》提到，著力推動(dòng)“去杠桿”，監(jiān)督檢查和糾正整改土地違規(guī)抵押融資等問(wèn)題，促進(jìn)防范金融風(fēng)險(xiǎn)。2009年左右為了刺激經(jīng)濟(jì)，地方政府設(shè)立了很多融資平臺(tái)，部分地方政府將農(nóng)民的土地征收上來(lái)后進(jìn)行儲(chǔ)備，并拿到銀行進(jìn)行抵押。融到的資金被用來(lái)做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途。上述國(guó)土部人士說(shuō)，這里面涉及到很多違法的問(wèn)題，有的地方政府在沒(méi)有征地手續(xù)、補(bǔ)償、安置等措施的情況下，將農(nóng)民的土地拿去抵押;或者評(píng)估造假，造成很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行最優(yōu)質(zhì)的資源是住房抵押貸款，最不優(yōu)質(zhì)的就是國(guó)有企業(yè)和地方政府的融資，后者就包括地方政府的融資平臺(tái)。中央一直提防止局部或系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的主要兩方面一個(gè)是指國(guó)有企業(yè)，另一個(gè)就是地方政府的融資平臺(tái)。而地方政府的融資平臺(tái)主要風(fēng)險(xiǎn)之一就是土地。

　　連續(xù)三年督察不定產(chǎn)登記

　　中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員曹端海接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)說(shuō)，土地督察部門(mén)2015年、2016年已經(jīng)連續(xù)兩年針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問(wèn)題開(kāi)展了專項(xiàng)督察，今年與此前兩年的督察具有一定的承接關(guān)系，但在工作內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同。《要點(diǎn)》表述稱，今年的督察將以不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)信息平臺(tái)接入和制度完善規(guī)范為重點(diǎn)，繼續(xù)跟蹤督導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落實(shí)情況，維護(hù)群眾土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，促進(jìn)加快不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

　　前述國(guó)土部人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2015年的任務(wù)是職責(zé)整合和機(jī)構(gòu)建設(shè)，2016年的任務(wù)是停舊發(fā)新，今年的任務(wù)是平臺(tái)接入，即全國(guó)的地方土地登記中心的等級(jí)系統(tǒng)全部接入國(guó)家一級(jí)的平臺(tái)，80%的縣要完成新老數(shù)據(jù)整合。這其中涉及到數(shù)據(jù)移交，尤其是紙質(zhì)數(shù)據(jù)移交的問(wèn)題。之前的很多部門(mén)，尤其是房產(chǎn)部門(mén)只移交了電子數(shù)據(jù)，并沒(méi)有移交紙質(zhì)檔案，今年國(guó)土部計(jì)劃將這項(xiàng)工作完成。

　　曹端海說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革存在難題包括技術(shù)、人員等問(wèn)題，但最大的阻力來(lái)自于部門(mén)利益和個(gè)人利益。不動(dòng)產(chǎn)登記涉及國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等多個(gè)部門(mén)，機(jī)構(gòu)整合關(guān)系到部門(mén)間的職能調(diào)整和利益再分配，同時(shí)，還牽涉到相關(guān)人員的崗位調(diào)整，對(duì)個(gè)人利益也產(chǎn)生很大影響?！吨醒刖庌k關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》(中央編辦發(fā)〔2013〕134號(hào))、《國(guó)土資源部中央編辦關(guān)于地方不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)〔2015〕50號(hào))等文件雖然已做出較為明確的規(guī)定，但在具體操作中，仍然遇到不小的阻力。

　　土地督察亟待立法

　　在現(xiàn)行的土地督察制度下，每年國(guó)土部派出的調(diào)查組發(fā)現(xiàn)并移交處理大量的地方政府土地違規(guī)違法行為。中國(guó)土地督察制度于2006年正式建立，今年已是第11年。按照流程，每年的土地督察結(jié)果將會(huì)在第二年年初公布。

　　國(guó)家土地督察北京局副局長(zhǎng)牛繼寶向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹，去年國(guó)家土地督察北京局在華北五省(區(qū)、市)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要包括：耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)不到位、地方政府違法征收土地、征地補(bǔ)償安置落實(shí)不到位、違法違規(guī)占地、批而未供和土地閑置、土地出讓收入逾期未征收到位、擅自改變土地用途、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施不規(guī)范、征轉(zhuǎn)分離項(xiàng)目逾期未轉(zhuǎn)用等10余類(lèi)。同時(shí)，督察還發(fā)現(xiàn)了北京市旅游景區(qū) (休閑度假)用地管理、天津市國(guó)有農(nóng)場(chǎng)耕地保護(hù)和存量建設(shè)用地盤(pán)活利用、河北省省管重點(diǎn)項(xiàng)目土地利用、山西省露天采礦和光伏發(fā)電項(xiàng)目用地、內(nèi)蒙古自治區(qū)“十個(gè)全覆蓋”項(xiàng)目用地審批監(jiān)管等5方面需要重點(diǎn)研究關(guān)注的問(wèn)題。

　　截至2016年12月底，北京局去年例行督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，大部分已達(dá)到整改要求。督察區(qū)域共重新補(bǔ)充或復(fù)耕耕地3805畝，整改批而未供土地面積10.44萬(wàn)畝，盤(pán)活或收回閑置土地面積5.55萬(wàn)畝，整改違法征地面積3.36萬(wàn)畝，發(fā)放征地補(bǔ)償安置費(fèi)9.82億元，共追繳土地出讓收入2.36億元，收繳罰沒(méi)款10.42億元。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從國(guó)土部了解到，去年的全國(guó)土地督察結(jié)果將會(huì)在今年4月公布，而目前國(guó)土部公布的最新結(jié)果是2015年的土地督察數(shù)據(jù)。去年公布的結(jié)果顯示，2015年督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法占用耕地和基本農(nóng)田、耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)不到位、基本農(nóng)田劃定不實(shí)、違規(guī)批準(zhǔn)臨時(shí)用地和設(shè)施農(nóng)用地、土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”等問(wèn)題。經(jīng)督察，各地已重新補(bǔ)充耕地10.03萬(wàn)畝，補(bǔ)劃基本農(nóng)田33.22萬(wàn)畝，復(fù)墾土地5.83萬(wàn)畝，收繳罰沒(méi)款13.28億元，拆除地上違法建筑物面積920.14萬(wàn)平方米、沒(méi)收地上違法建筑物面積3742萬(wàn)平方米，4824名責(zé)任人員給予行政處分。

　　實(shí)際上，目前尚未就土地督察出臺(tái)獨(dú)立的法規(guī)。2006年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，這份文件成為中國(guó)土地執(zhí)法監(jiān)察體系中的主要內(nèi)容。去年6月份，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布《國(guó)家土地督察條例征求意見(jiàn)稿》，并公開(kāi)向公眾征求意見(jiàn)，這項(xiàng)全面而清晰的意見(jiàn)稿被寄予厚望。

　　曹端海告訴經(jīng)濟(jì)觀察，目前土地督察制度還停留在國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào)文的階段，尚無(wú)相應(yīng)的法律、法規(guī)明確其地位，這項(xiàng)文件已不能完全適應(yīng)實(shí)踐中的變化。土地督察成效需要進(jìn)一步擴(kuò)大，一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)需要形成固化的制度成果。一些關(guān)鍵的操作環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步明確，比如在限期整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理和審批，是由誰(shuí)發(fā)出暫停指令，是國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府同時(shí)暫停還是其中的一級(jí)政府暫停。土地督察雖然是一種政府內(nèi)部治理行為，與公民、法人和其他組織不直接產(chǎn)生利害關(guān)系，但卻具有間接的影響，其行為是否受法律監(jiān)督，是否具有可訴性、可復(fù)議性，以及如何厘清派駐地方國(guó)家土地督察局和國(guó)土資源部的關(guān)系等，都需要法律、法規(guī)明確。