如何緩解PPP模式下“政府付費(fèi)”壓力

發(fā)布日期：2016-03-23來源：中國建設(shè)報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　隨著政府與社會資本合作(簡稱“PPP”)模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的火熱應(yīng)用，土地財政逐漸淡出城市建設(shè)者們的視線，而“政府付費(fèi)”則登上了歷史的舞臺。

　　所謂“政府付費(fèi)”是PPP模式下的一種支付方式，針對的是缺乏“使用者付費(fèi)”的非經(jīng)營性項目，例如河道整治、市政道路、公共綠地、學(xué)校等建設(shè)項目。在財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》以及國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中都有明確提及，政府以購買服務(wù)的方式引入社會資本，完成項目的投資建設(shè)，在運(yùn)營期內(nèi)向社會資本支付費(fèi)用。

　　土地財政的淡出和“政府付費(fèi)”的大量采用形成了一個對比，就是財政支付途徑和能力的變化。近幾年，受制于土地財政的一系列弊病，地方政府逐漸降低了土地的開發(fā)和出讓量，導(dǎo)致財政收入明顯降低。而另一方面，PPP項目的持續(xù)增多，大量的“政府付費(fèi)”項目完成招商，未來政府的長期財政支付壓力將會越來越大。

　　以河道防洪治理類項目為例，此類項目屬于純公益性，缺乏使用者付費(fèi)機(jī)制，項目自身不能產(chǎn)生現(xiàn)金收益。在PPP模式盛行之前，這類項目基本屬于政府純投資建設(shè)類，各地基本都是財政資金投資。按照《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的規(guī)定，此類項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目投資可以從土地出讓收入中列支。近兩年，PPP模式當(dāng)行，各地紛紛采用政府購買服務(wù)的模式來運(yùn)作河道防洪治理項目，政府通過在10年到20年的運(yùn)營期內(nèi)購買服務(wù)的方式，向社會資本支付投資成本和合理收益，從而將當(dāng)期的一次性支出延長為多年的財政穩(wěn)定性支出。

　　土地收入的減少，降低了政府的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)能力，PPP模式雖然在一定程度上緩解了當(dāng)期的財政支出壓力，但長期來看，在無法實現(xiàn)財政經(jīng)常性收入增長的情況下，城市建設(shè)的可持續(xù)性將受到影響。

　　PPP模式帶來的財政支付途徑的變化，已然引起了部分地方政府的關(guān)注，并著手對潛在的風(fēng)險采取針對性的應(yīng)對措施。

　　2015年12月，北京市財政局發(fā)布《關(guān)于化解政府存量債務(wù)推進(jìn)我市水務(wù)投融資機(jī)制創(chuàng)新的請示》，圍繞北京市水務(wù)領(lǐng)域存量項目政府性債務(wù)化解問題進(jìn)行專題研究，提出將政府存量債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)，減輕財政當(dāng)期支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險的方案。根據(jù)文件精神，北京市中小河道防洪工程形成的存量債務(wù)采用政府購買服務(wù)的方式解決，而新增項目則由市發(fā)改委通過固定資產(chǎn)投資或發(fā)行地方政府債券予以解決。

　　從北京市的最新文件中可以看出，北京市政府將中小河道防洪工程分為存量和增量兩種情況提出了相應(yīng)的解決方案，既解決了地方政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，明確了政企關(guān)系，又避免了一哄而上，探索其他的融資方式解決增量，不給財政帶來長期支付壓力。可見，PPP模式不單單是城市建設(shè)領(lǐng)域的投融資模式創(chuàng)新，還必須與財政的收支科目以及總量進(jìn)行擬合，而這種擬合勢必促進(jìn)財政體制的進(jìn)一步完善。

　　針對“政府付費(fèi)”這種支付方式，為更好地完成新一輪的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)，財政體制的完善應(yīng)關(guān)注以下兩點。

　　首先，增加土地出讓收入可用于基建的支出比例，支持“政府付費(fèi)”類PPP項目?！秶型恋厥褂脵?quán)出讓收支管理辦法》明確了土地出讓收入的使用范圍，從實際情況來看，大部分用于新一輪的土地儲備，其他3項——支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出占比很小，細(xì)分到基建支出的占比就更少了。但從土地價值的實現(xiàn)上來看，所謂熟地供應(yīng)戰(zhàn)略是通過完善的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境來實現(xiàn)土地價值，基建資金投入對土地價值的影響非常大。因此，建議提高土地出讓收入中基礎(chǔ)設(shè)施的支出比例，以支持基建項目PPP模式的開展。

　　其次，建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊土地開發(fā)的聯(lián)動機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是環(huán)境類項目，如河道整治、公園綠地等，對周邊土地價值的提升作用非常明顯，但土地開發(fā)的周期一般為2~3年，遠(yuǎn)比采用政府購買服務(wù)的PPP模式的“政府付費(fèi)”周期短很多。因此，地方政府在開展土地開發(fā)和PPP項目運(yùn)作前，應(yīng)做好統(tǒng)籌安排，將政府的付費(fèi)周期、金額和調(diào)整機(jī)制與周邊土地開發(fā)所能夠?qū)崿F(xiàn)的土地出讓收入進(jìn)行聯(lián)動，降低長期性的財政風(fēng)險。

　　采用政府購買服務(wù)方式的PPP項目從一定程度上提高了公共服務(wù)水平，也降低了短期內(nèi)的政府投資壓力，達(dá)到了預(yù)期的效果，但“政府付費(fèi)”的長期財政支付壓力以及與其相對應(yīng)的收入和支付方式的調(diào)整也亟須解決，隨著大量PPP項目的落地，這應(yīng)得到地方政府的重視。

　　□梁紅雨

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