PPP項目只是看起來很美？

發(fā)布日期：2016-06-28來源：北京青年報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　天氣在升溫，而PPP項目卻在降溫。

　　2016年以來，各地水利、高速公路、城市軌道、農(nóng)業(yè)等各類PPP項目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩(wěn)增長、激活社會投資的重要手段，承擔(dān)著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要任務(wù)。截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達(dá)到8042個，總投資達(dá)9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業(yè)擴(kuò)大到13個行業(yè)。

　　中國交通建設(shè)集團(tuán)總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安指出，到目前為止，集團(tuán)PPP項目已經(jīng)有186個，總合同金額7680億元，累計完成了 3000億元。他認(rèn)為PPP主要是讓政府跟企業(yè)在市場中重新定位，政府由經(jīng)營者變成合作者、監(jiān)管者，企業(yè)由過去的建設(shè)者，變成產(chǎn)品的提供者和運(yùn)營者，這才是PPP核心的定義，是一個角色的調(diào)整。

　　中國的PPP項目背后有哪些難題?

　　目前不少PPP項目“看起來很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項目投資周期長、經(jīng)濟(jì)效益差，社會資本大多望而卻步;二是一些項目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險隱患點(diǎn)，加大了PPP落地難度;三是有的PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風(fēng)險把控。

　　民營資本參與不足

　　長期以來，公私合作模式項目也就是PPP項目在操作層面存在重融資輕管理、民營企業(yè)參與熱情不高等問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到今年4月底，全國PPP項目達(dá)到8042個，總投資達(dá)到9.3萬億元，項目覆蓋也由5個行業(yè)擴(kuò)展到13個行業(yè)。不過另一項數(shù)據(jù)也顯示，今年以來，民間固定資產(chǎn)投資增速繼續(xù)下滑，1到4月份同比增速為5.2%，只有全國固定資產(chǎn)投資增速10.5%的一半。在推進(jìn)PPP項目過程中，民營資本參與不足是一個老生常談的話題。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授尹稚認(rèn)為，一方面，地方政府出于風(fēng)險考慮，更愿意與央企、國企、大型上市公司合作;另一方面，不少地方政府履約能力差，缺乏相應(yīng)法律法規(guī)制度，這也讓民營資本駐足觀望。

　　中國民生投資管理有限公司副總裁兼首席投資官張勝坦言，民營企業(yè)參與PPP確實(shí)存在諸多難題。首先，配套政策不完善是導(dǎo)致民營企業(yè)參與PPP 建設(shè)始終存在永遠(yuǎn)的 “玻璃門”。以社會辦醫(yī)為例，2015年國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策的措施，明確要求放寬準(zhǔn)入，通過特許經(jīng)營，共建民營、民辦公助的模式，支持社會辦醫(yī)，實(shí)現(xiàn)公平待遇。但是現(xiàn)在大部分的政府部門并沒有出臺政策的細(xì)則。區(qū)域規(guī)劃中沒有或者較少為社會辦醫(yī)預(yù)留空間，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃對社會辦醫(yī)進(jìn)行前置審批，限制民營資本持股比例的事屢見不鮮。在醫(yī)保定點(diǎn)以及稅收用地等諸多國民待遇上，民營企業(yè)目前都處于弱勢地位。第二是民營企業(yè)融資難、融資貴的問題，導(dǎo)致PPP的熱情不高。第三個問題是部分項目的運(yùn)作不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致民營企業(yè)參與PPP項目無門。第四，部分地方政府缺乏契約精神，導(dǎo)致民企參加PPP項目違約事件屢見不鮮。

　　準(zhǔn)經(jīng)營類項目“造血”能力差

　　在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂見PPP項目落地。不過，對于大量準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會資本參與意愿總體并不高。

　　目前公共財政是各類公共工程建設(shè)投資主體，但龐大資金需求與有限政府財力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項目只能在排隊中等待。特別是在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂見PPP項目落地。

　　根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)，PPP項目分為經(jīng)營、準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項目三類。經(jīng)營性項目是指收費(fèi)高速公路、地鐵等有較好收益預(yù)期，市場運(yùn)作機(jī)制成熟的項目，是社會資本參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。如大連快軌3號線延伸線PPP項目，總投資達(dá)到92億元，吸引了不少金融機(jī)構(gòu)投標(biāo)。

　　中國的PPP究竟該如何成長?

　　PPP模式的作用就是鼓勵民間投資和外商投資。目前，我國民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的發(fā)展，已逐步成為國民經(jīng)濟(jì)中最具活力的部分。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量已超過60%，稅收超過50%，就業(yè)超過80%，民營經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。但他們參與PPP卻熱情不足。

　　民營準(zhǔn)入給予綠色通道

　　國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰指出，加強(qiáng)政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)的合作，核心是把項目做好。如何做好項目?首先要選擇規(guī)模適度、收益穩(wěn)定和條件成熟的PPP項目;二是要建立合理的投資回報機(jī)制;三是要精心確定項目融資方案。要大力發(fā)展項目融資，鼓勵保險和PPP投資基金更多以資本金注入方式參與到PPP項目建設(shè)當(dāng)中來，盡可能拓寬PPP項目融資渠道，發(fā)揮好金融機(jī)構(gòu)融資顧問作用;四是要簽訂規(guī)范的合同文本;五要建立多元化的退出機(jī)制;六是要大力創(chuàng)新，靈活運(yùn)用各類模式。

　　辯證看待PPP

　　合肥市委常委、副市長孔濤認(rèn)為，PPP模式絕不是簡單的融資手段，要義在于：轉(zhuǎn)變政府職能、降低綜合成本、提高服務(wù)效率，允許社會資本合理盈利，政府和社會資本方風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。為此，需要我們辯證地來看待PPP的推廣應(yīng)用。一方面，行動上必須積極，積極是方向。我們必須扎實(shí)推進(jìn)PPP項目，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷推進(jìn)投融資體制改革。另一方面，思想上必須審慎，由于現(xiàn)階段，PPP法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗以及項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制還不成熟，因此不能一哄而上。

　　堅持總體市場化

　　國家開發(fā)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勇認(rèn)為，PPP是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的一種融資模式，但它不是包治百病的融資方式。從目前西方國家來看，真正的在做基礎(chǔ)設(shè)施的很大一塊是靠市政。另外，我們在做PPP過程中，應(yīng)該要堅持一個總體市場化的原則。應(yīng)該要引用境外有資質(zhì)的大型企業(yè)，在新的形式下來共同提升我們的管理能力和水平。

　　保險參與需建立增信

　　中再集團(tuán)股份有限公司總裁助理趙威認(rèn)為，PPP項目本身將是保險資金的最佳投資的一個選擇。與此同時，保險資金也可以通過PPP的方式，參與到基礎(chǔ)設(shè)施的投資，也是落實(shí)供給側(cè)改革的一個有效方式。保險業(yè)作為投資人，從財務(wù)成本講，不是自己的收入而是負(fù)債，所以保險公司作為投資，是讓渡了長期的流動性要求。所以我們做投資時，建立了一些增信的方式，與其他產(chǎn)業(yè)資本充分合作，也強(qiáng)調(diào)和政府采購的合作，將項目的本息納入政府的預(yù)算當(dāng)中，合理分擔(dān)和保障資金的安置。 文/陳莉

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