現(xiàn)階段我國PPP模式發(fā)展存在的問題及應(yīng)對(duì)措施分析

發(fā)布日期：2016-09-02來源：聯(lián)通西安研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/席曉

　　目前我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　自從2013年以來，我國政府密集出臺(tái)政策措施推廣PPP模式，PPP模式被快速的推廣并實(shí)施。響應(yīng)中央號(hào)召，地方政府紛紛下發(fā)PPP合作指導(dǎo)意見并著手進(jìn)行項(xiàng)目篩選和推廣實(shí)施，積極推出試點(diǎn)推薦項(xiàng)目。2014年9月份，福建省向社會(huì)發(fā)布了28個(gè)項(xiàng)目推薦開展PPP試點(diǎn)，總投資1478.6億元，涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等;黑龍江省努力探索基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP合作模式創(chuàng)新，通過整合項(xiàng)目布局，統(tǒng)籌考量主權(quán)融資、非主權(quán)融資和私營資本融資，以此構(gòu)建融資合力。

　　目前各地PPP項(xiàng)目發(fā)展特點(diǎn)

　　首先，地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，黑龍江、重慶、湖南等十個(gè)省級(jí)行政單位完成了首批項(xiàng)目篩選并開始進(jìn)行項(xiàng)目推介，合計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃總投資額高達(dá)1.2萬億元。

　　其次，PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域以交通和以污水處理行業(yè)為主。江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計(jì)劃PPP總投資金額4343億元，項(xiàng)目總數(shù) 143個(gè)。其中總投資金額最高的為交通領(lǐng)域，計(jì)劃總投資額3128億元，金額占比達(dá)到72%，而基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目總數(shù)為77個(gè)，項(xiàng)目數(shù)占比為54%。

　　最后，PPP項(xiàng)目周期長、投資金額大，對(duì)大規(guī)模低成本長期限資金有大量需求，但此類資金供給并不樂觀。

　　我國PPP模式發(fā)展目前存在的問題

　　首先， PPP模式出現(xiàn)“一頭熱”現(xiàn)象。各級(jí)政府對(duì)PPP熱情高漲，但社會(huì)資本則顯得相對(duì)冷淡，目前各級(jí)政府推出的項(xiàng)目中，與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿的僅占十分之一左右，政府與市場的職能界限不清。目前社會(huì)對(duì)PPP模式的認(rèn)知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會(huì)資本、專家學(xué)者，還是一部分政府部門等，把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是目前經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落勢頭未有效扭轉(zhuǎn)時(shí)，PPP模式被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當(dāng)前正在經(jīng)歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計(jì)劃中許多投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性與有效性的疑慮。

　　把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認(rèn)知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會(huì)融資的效應(yīng)，但PPP的本質(zhì)是更高效地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府財(cái)政資源，以及促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型。

　　當(dāng)前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動(dòng)一場新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。過去，看似政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)上投入許多資源，但許多公共資源實(shí)際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務(wù)和產(chǎn)品，更談不上最大化政府公共財(cái)政效用。通過PPP模式，公共產(chǎn)品和服務(wù)就可走出政府自產(chǎn)自供的格局。這一方式的轉(zhuǎn)變不僅極大地避免公共財(cái)政資源沉淀，而且提高了公共財(cái)政資源的使用效率。從這個(gè)角度上講，PPP模式可視作一場公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給革命。

　　盡管PPP項(xiàng)目合作雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過程中政府依然處于強(qiáng)勢和優(yōu)勢地位，政府失信違約對(duì)投資人的融資成本、項(xiàng)目收益造成了嚴(yán)重的影響，并且不利于其他項(xiàng)目的開展。

　　其次，PPP項(xiàng)目推廣規(guī)模擴(kuò)張快，簽約和開工率偏低。財(cái)政部PPP中心的統(tǒng)計(jì)表明，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個(gè)PPP推介項(xiàng)目，總投資約8.3萬億元。其中，國家發(fā)改委和財(cái)政部推介或示范的項(xiàng)目接近2800個(gè)，總金額約5萬億元。此外，各地還存在著大量未經(jīng)財(cái)政部示范或國家發(fā)改委推介的項(xiàng)目，總規(guī)模超過3萬億元。雖然PPP項(xiàng)目推介規(guī)?？焖贁U(kuò)張，但項(xiàng)目落地情況不容樂觀。在簽約方面，截至2015年底，PPP項(xiàng)目簽約總金額約 1.8萬億元。全國PPP項(xiàng)目簽約率僅兩成左右。在開工方面，財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2月末，全國PPP實(shí)際開工項(xiàng)目351個(gè)，僅占項(xiàng)目總數(shù)的 5%。PPP項(xiàng)目簽約率和開工率呈現(xiàn)雙低狀態(tài)。

　　第三，權(quán)責(zé)分配不合理。從項(xiàng)目遴選、收費(fèi)方式確定、政府補(bǔ)貼程度以及項(xiàng)目收益率測算等方面看，PPP應(yīng)用需要大量的專業(yè)人才和知識(shí)儲(chǔ)備。而目前地方政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不到位，更多的是將其簡單視為一種融資工具，在操作過程中經(jīng)常做出脫離實(shí)際的承諾。而且，私人部門和政府部門的權(quán)責(zé)不完全匹配，并未形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享的合作機(jī)制。

　　第四，偽PPP成最大隱憂，變相融資擴(kuò)大地方債風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，全國PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模龐大，但在未經(jīng)財(cái)政部示范和國家發(fā)改委推介的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)多的部分并未達(dá)到財(cái)政部對(duì)PPP模式的要求，存在“偽PPP”現(xiàn)象。如，有些項(xiàng)目吸收社會(huì)資本的方式是銀行直接借貸或政府財(cái)政補(bǔ)貼，缺少社會(huì)資本共同參與的核心要素，當(dāng)前急需通過制度建設(shè)予以“去偽存真”，以更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

　　第五，私人資本界限不明。在狹義定義中，PPP模式指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù);其根本目的在于借用私人部門的力量，發(fā)揮私人部門的管理與技術(shù)優(yōu)勢，幫助政府克服建設(shè)資金短缺的困難，提高公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效率。

　　目前，我國已將“私人部門”概念擴(kuò)大為“社會(huì)資本”，在實(shí)際操作中，由于真正吸引到民營資本的項(xiàng)目簽約率較低，國有企業(yè)和地方政府控制的金融公司成為參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要力量，由于沒有針對(duì)異地及上下級(jí)融資平臺(tái)進(jìn)行限制，融資平臺(tái)仍可通過異地中標(biāo)PPP項(xiàng)目，或與其它中標(biāo)PPP的社會(huì)資本進(jìn)行下游合作，甚至代表地方政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作等方式，參與PPP項(xiàng)目。實(shí)質(zhì)上，這是平臺(tái)公司借助“偽PPP”進(jìn)行了變相融資。國有企業(yè)作為社會(huì)資本，參與 PPP項(xiàng)目，意味著基建相關(guān)債務(wù)只是從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國企資產(chǎn)負(fù)債表上，地方政府仍然需要為國有企業(yè)或融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“兜底”，最終私人部門被驅(qū)逐，本質(zhì)上依然是地方政府和地方融資平臺(tái)的合作，必將削減PPP模式降杠桿的政策效果。

　　第六，合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制虛化。PPP模式應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則，地方政府出資責(zé)任的部分轉(zhuǎn)移，必然伴隨著相應(yīng)權(quán)利的讓渡，私人資本的收益權(quán)必然伴隨著投資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。但在現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府的PPP項(xiàng)目操作，并不符合上述原則，與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別也根本不明顯;契約精神不足。合同不能有效約束地方政府的違約行為，從而挫傷了社會(huì)資本的參與熱情，導(dǎo)致其持觀望態(tài)度、簽約率低，也影響了“去杠桿化”的政策效果。

　　建議措施

　　首先，要為PPP模式建立穩(wěn)定的法律保障環(huán)境，避免基于政策推動(dòng)的不穩(wěn)定性。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會(huì)對(duì)政策“朝令夕改”的擔(dān)憂。

　　在立法機(jī)關(guān)立法制定PPP市場秩序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱行駛各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位。

　　其次，創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)形式和交易模式，提高PPP項(xiàng)目的市場深度。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長，且多是非標(biāo)準(zhǔn)化和非證券化項(xiàng)目，這導(dǎo)致PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場很難活躍，投資者風(fēng)險(xiǎn)不易轉(zhuǎn)移。

　　在PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)上按照雙方的合同約定，確定普通合伙人和有限合伙人的合伙人機(jī)制，抑或借鑒眾籌模式中的領(lǐng)投人與跟投人機(jī)制，并根據(jù)項(xiàng)目的特殊性制定特定損益分配條款，確定政府及相關(guān)實(shí)體參與特定PPP項(xiàng)目的身份和角色，用法律的形式明確各自的權(quán)責(zé); PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)可以實(shí)行分級(jí)證券化基金模式，把參與PPP項(xiàng)目的各方權(quán)責(zé)與損益分配機(jī)制，內(nèi)嵌到PPP產(chǎn)品設(shè)計(jì)中，使PPP具有硬約束。同時(shí)，不論是合伙人制、領(lǐng)投/跟投的眾籌模式，還是分級(jí)基金模式等，都旨在對(duì)PPP產(chǎn)品的證券化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其能在股權(quán)和金融交易所交易，為PPP創(chuàng)造動(dòng)態(tài)優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化運(yùn)營機(jī)制的環(huán)境。

　　最后，要處理好進(jìn)入渠道與退出機(jī)制的關(guān)系，PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展必須建立嚴(yán)格的進(jìn)入渠道和退出機(jī)制。對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)入要嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)PPP項(xiàng)目的退出要依法合規(guī)。初期，對(duì)PPP項(xiàng)目的引入，要選取具有較高的市場化程度、穩(wěn)定的需求、靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制和使用者付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)引入的私人部門，要對(duì)其資金實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)影響力等綜合判斷和評(píng)估，確保私人部門在項(xiàng)目的實(shí)施過程中有足夠的能力靈活的運(yùn)用資金，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。通過嚴(yán)格的進(jìn)入渠道，保證合作伙伴、合作項(xiàng)目的穩(wěn)定性。嚴(yán)格的進(jìn)入渠道并不能放松對(duì)退出機(jī)制的設(shè)立，對(duì)于已經(jīng)采取PPP模式的項(xiàng)目，在確定其確已失去基本的運(yùn)作能力并面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)做好對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的交接工作，在保證工作交接完成后，允許其退出PPP模式。

　　總之，當(dāng)前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項(xiàng)政府融資工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)領(lǐng)域的變革。因此，現(xiàn)階段我國PPP模式的發(fā)展要摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，立足改革創(chuàng)新政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的智能轉(zhuǎn)型理念，建立PPP模式發(fā)展規(guī)范的良性環(huán)境，

　　那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對(duì)路，激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情，PPP模式才能持續(xù)健康持續(xù)的發(fā)展。

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