PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的應(yīng)用——基于鐘村污水處理項目失敗案例

發(fā)布日期：2018-07-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]運用案例分析法, 著重從政府、市場和公眾伙伴合作關(guān)系, 政府與社會資本收益分享和風(fēng)險分擔(dān)機制, 市場準入和監(jiān)管機制等方面對于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理應(yīng)用中存在的問題進行探討, 提出PPP制度建設(shè)的對策建議:轉(zhuǎn)變政府角色定位, 完善監(jiān)管責(zé)任制度;從投融資體制與回報機制方面完善激勵機制;完善法律法規(guī), 加強第三方監(jiān)管。

　　 一、引言

　　 改革開放以來,PPP模式在我國已有多年的發(fā)展歷史, 經(jīng)歷了探索、試點、推廣、停滯與再發(fā)展五個階段。自2013年中共中央在十八屆三中全會上提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”, PPP模式供給城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)進入一個新的發(fā)展時期, 一系列政策隨之相繼出臺。2014年, 國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委先后發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南 (試行) 的通知》《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》;2015年, 國務(wù)院出臺了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》;2017年7月, 國務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例 (征求意見稿) 》, 為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式提供了政策依據(jù)。

表一 PPP模式在我國發(fā)展的五個階段

　　 自十八屆三中全會提出推動“政府和社會資本合作”以來, 雖然政府頻繁推出項目, 然而, PPP模式的應(yīng)用仍然在準入機制、合同管理與政府監(jiān)管等多個方面存在種種不規(guī)范之處。受制于制度層面等諸多不確定性因素, 社會資本特別是民營資本對PPP依然持不樂觀態(tài)度。據(jù)民生證券統(tǒng)計, 在1.6萬億元的PPP投資項目中, 真正簽約的只有2100億元, 僅占總額的八分之一左右, 說明我國PPP制度建設(shè)還任重道遠。本文嘗試采用案例分析法探討PPP模式在污水處理項目中應(yīng)用的經(jīng)驗與教訓(xùn), 為提高PPP模式的運營效率、防范相關(guān)風(fēng)險提供對策建議。

　　 二、案例概況

　　 (一) 案例背景 污水處理設(shè)施建設(shè)由于周期長、投資大, 具有一定的自然壟斷性特點, 加之我國曾長期實施計劃經(jīng)濟體制, 污水處理服務(wù)被視為公共產(chǎn)品, 長期由政府負責(zé)供給。然而政府主導(dǎo)模式面臨財政負擔(dān)巨大、技術(shù)和管理經(jīng)驗落后、運營效率低等問題, 已無法適應(yīng)時代發(fā)展的需要。自20世紀90年代起, 我國就嘗試通過特許經(jīng)營、BOT等方式吸收社會資本參與污水處理廠的建設(shè)和運營管理, 為引入PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供了最早的制度實踐樣本。

　　 進入21世紀, 涉水公共服務(wù)產(chǎn)品供給的市場化改革進一步推進, 通過對公共服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)競爭性環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)更詳盡的區(qū)分, 在競爭性領(lǐng)域引入市場機制以提高經(jīng)濟效益, 并理清政府與市場的邊界。位于廣州市番禺區(qū)的鐘村污水處理項目 (以下簡稱“鐘村項目”) 正是在這一背景下嘗試采用PPP模式進行投資運營的污水處理項目。

　　 (二) 項目基本情況

　　 鐘村項目由廣州市番禺區(qū)政府于2004年授權(quán)區(qū)水務(wù)局污水處理辦公室 (以下簡稱“區(qū)污水辦”) 負責(zé)以公開招投標方式設(shè)立項目法人, 以BOT (建設(shè)—運營—移交) 方式建設(shè)。項目獲得了當(dāng)?shù)卣闹匾? 很快得以立項批準。2009年, 區(qū)污水辦發(fā)布招投標公告并組織招標, 確定廣東省環(huán)境工程裝備總公司 (以下簡稱“省裝總”) 為中標人。同年6月, 省裝總成立了單獨的項目公司——廣州市天重投資有限公司 (以下簡稱“項目公司”) 負責(zé)鐘村項目的建設(shè)、管理和營運。根據(jù)合同規(guī)定, 項目公司擁有25年的特許經(jīng)營權(quán)。項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)對鐘村項目進行融資、設(shè)計、建設(shè)、營運、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理和維護, 收入來源于0.705元/噸的污水處理服務(wù)費, 項目建成后預(yù)計達到4萬立方米/日的污水處理量規(guī)模。特許經(jīng)營期滿后, 項目公司將鐘村項目無償移交給區(qū)政府。

　　 根據(jù)合同規(guī)定, 項目公司需在兩年內(nèi)完成鐘村項目基建工程。雖然項目并未能按合同規(guī)定的進程推進, 但工程最終于2014年12月通過了相關(guān)部門的合格驗收, 并投入運行。隨后出于各種原因, 項目公司無法繼續(xù)經(jīng)營, 不得不與政府談判協(xié)商回購項目事宜, 經(jīng)談判協(xié)商后于2015年由番禺區(qū)政府回購鐘村項目, 并委托番禺區(qū)水務(wù)公司下屬的番禺區(qū)污水處理有限公司接管。鐘村項目由此成為一次不成功的PPP項目實踐。

　　 (三) 項目實施過程 鐘村項目從招投標開始即陷入僵局, 到最后以項目回購結(jié)束, 下面嘗試對其運作過程進行梳理, 分析影響鐘村項目實施的關(guān)鍵因素, 探討其作為一次不成功的PPP項目實踐所能提供的制度啟示。

　　 1. 招投標與合同簽署階段。 鐘村項目于2004年確定采用BOT模式進行建設(shè)后, 首先進入招投標環(huán)節(jié)。然而, 招投標過程并不順利, 一方面有投標人舉報候選單位項目測算數(shù)據(jù)的不準確與不真實, 另一方面投標單位也由于招標文件有漏洞而數(shù)次發(fā)布招標補充公告, 而市紀委監(jiān)察局調(diào)查發(fā)現(xiàn), 區(qū)建設(shè)工程招標管理辦公室、區(qū)市政園林管理局 (大部制改革前的污水處理行政主管部門) 在鐘村項目招標過程中職責(zé)履行不當(dāng), 需對違法違規(guī)現(xiàn)象進行處理。

　　 直至2009年, 區(qū)污水辦才與省裝總簽訂了《中標合同書》《特許經(jīng)營協(xié)議》與《污水處理服務(wù)合同》, 預(yù)計總投資6000萬元, 并約定項目公司向政府方交付100萬元前期開發(fā)費用及500萬元履約保證金;由番禺區(qū)政府提供項目建設(shè)用地, 征地工作由鎮(zhèn)政府負責(zé);配套管網(wǎng)系統(tǒng)由番禺區(qū)政府相關(guān)部門投資建設(shè)。番禺區(qū)基建辦負責(zé)確定中標單位后, 如何就雙方的責(zé)權(quán)利擬定合同也是一個復(fù)雜的利益博弈過程。由于作為中標人的省裝總是一家非本地企業(yè), 為了“更好地運作”鐘村項目, 不得不設(shè)立一家本地企業(yè)——廣州市天重投資有限公司作為項目公司, 導(dǎo)致項目發(fā)生了第一次轉(zhuǎn)包。但項目公司看來不過是一個名義公司, 因為其轉(zhuǎn)而又將勘察、設(shè)計、施工等工作再次以招投標的形式外包, 而中標單位卻是其頂頭上司省裝總。而省裝總“二次中標”后, 又將項目施工工程進行了第三次分包, 其中:廣州電白建設(shè)集團有限公司分包土建工作;而項目公司“突然發(fā)現(xiàn)”自身無利可圖, 重又要求分包機電設(shè)備工程部分。這種層層轉(zhuǎn)包的行為, 為后續(xù)的項目責(zé)權(quán)利關(guān)系的不清晰埋下了伏筆 (見下圖) 。

　　

　　 圖一 鐘村污水處理BOT項目的承包與轉(zhuǎn)包圖

　　 2. 項目建設(shè)階段。 進入項目建設(shè)階段, 鐘村項目首先遭遇了重大的政策環(huán)境變數(shù), 直接影響了工程建設(shè)的質(zhì)量。首先, 2010年廣州亞運會這一重大事件導(dǎo)致城市各項建設(shè)進入加速軌道, 在水環(huán)境方面廣州市要求全市必須在2010年9月30日前完成各大污水治理項目。在此壓力下, 鐘村項目原計劃的2年土建工期不得不縮短為6個月, 為工程建設(shè)質(zhì)量問題埋下了隱患。其次, 受廣州大部制改革影響, 2010年鐘村項目的直接行政管理部門區(qū)污水辦從區(qū)市政園林局調(diào)整至區(qū)水務(wù)局, 導(dǎo)致政企合作出現(xiàn)了“斷層”現(xiàn)象。

　　 如前所述, 復(fù)雜的轉(zhuǎn)包關(guān)系也為工程建設(shè)帶來了消極影響。例如基建完成后進行設(shè)備調(diào)試時, 發(fā)現(xiàn)污水處理廠的進水環(huán)節(jié)有問題, 面對追責(zé), 土建承包商和機電設(shè)備承包商卻相互推諉扯皮, 查考合同則發(fā)現(xiàn)其中并沒有明確設(shè)備調(diào)試的責(zé)任歸屬, 從而不得不由政府出面請求第三方調(diào)試, 由項目公司承擔(dān)該筆“意外”的費用。

　　 在PPP項目中, 政府應(yīng)對項目的建設(shè)質(zhì)量和安全負有監(jiān)管責(zé)任。項目動工前, 區(qū)水務(wù)局成立了一個4人臨時監(jiān)督小組, 對全區(qū)100多項在建水務(wù)工程質(zhì)量安全進行監(jiān)管。由于人手不夠, 監(jiān)督小組不得不采取輪流現(xiàn)場監(jiān)管的辦法, 導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)難以落實。

　　 3. 項目回購階段。 臨近亞運會開幕, 一方面政治任務(wù)急迫;另一方面項目公司卻難以認同“加快建設(shè)”這項不具有合同約束力的行政命令, 沒有積極回應(yīng)政府要求, 多次商談未果, 為了完成任務(wù), 政府正式提出與項目公司終止合作伙伴關(guān)系, 回購鐘村項目。回購作為一個應(yīng)急方案在匆忙之中出臺, 回購方式并未得到詳盡的規(guī)劃, 而項目仍以采用邊談判邊建設(shè)的方式運作, 導(dǎo)致回購?fù)涎又?015年才完成。

　　 三、PPP模式應(yīng)用的制度反思

　　 PPP模式下公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系, 發(fā)揮各自的優(yōu)勢, 提高公共服務(wù)產(chǎn)品供給效率, 該模式是20世紀70年代以來新自由主義興起和“小政府”理念發(fā)展的結(jié)果。在民生領(lǐng)域與社會建設(shè)上, 新自由主義承認市場機制的局限性, 但認為市場失靈不是市場機制本身造成的, 而是政府過度干預(yù)的結(jié)果, 在這樣的理論思想指導(dǎo)下, PPP模式在以引入私人部門積極參與為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場化改革中得以發(fā)展[5]。然而必須認識到, PPP模式不僅僅是一種新自由主義視角下市場導(dǎo)向的融資模式, 更是一種新的管理模式和社會治理機制, 在引入市場資本的同時, 更需要政府正確地行使職能。上述鐘村項目運營管理中所反映出的政府、市場和公眾多方伙伴合作關(guān)系的缺失, 政府與社會資本收益風(fēng)險分擔(dān)的不合理, 市場準入不規(guī)范和監(jiān)管機制不健全等現(xiàn)象, 是市場失靈和政府干預(yù)失效雙重作用的結(jié)果。

　　 (一) 多方伙伴合作關(guān)系的缺失 PPP模式的參與主體包括政府、企業(yè)和公眾, 但多數(shù)PPP項目中, 容易產(chǎn)生政府責(zé)任的缺位和越位、公眾參與缺失等問題, 多方伙伴合作關(guān)系的缺失使PPP項目陷入困境, 鐘村項目亦存在相關(guān)問題。

　　 1. 政府責(zé)任的缺位和越位。 在PPP合作伙伴關(guān)系中, 私人部門是公共服務(wù)的長期提供者, 政府部門作為管制者其責(zé)任在于制定法律規(guī)范、規(guī)劃計劃、監(jiān)督績效、管理契約等。在鐘村項目實施過程中, 政府責(zé)任缺失與管理越位問題十分明顯, 重項目投入而輕項目管理:一方面, 政府責(zé)任缺失, 對低價競標缺乏監(jiān)管、合同制定過于粗簡, 且放任中標企業(yè)獲得項目經(jīng)營權(quán)后又發(fā)生“層層轉(zhuǎn)包”而不干預(yù), 導(dǎo)致責(zé)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、難以協(xié)調(diào);另一方面, 存在以行政命令干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理的越位行為。

　　 2. 政企行為偏差。 對于政府部門而言, PPP是拓寬投融資渠道、緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政壓力的有效渠道, 但投融資遠非PPP的全部內(nèi)涵, 如何提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量才是PPP應(yīng)有的題中之義。對于企業(yè)來說, PPP的吸引力在于提供了市場機會, 但在追求利潤的同時履行企業(yè)的社會責(zé)任也是必然要求。成功的合作關(guān)系有賴于通過恰當(dāng)?shù)募顧C制消弭利益訴求不一致所導(dǎo)致的沖突, 并尋求共同的目標契合點——優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品供給。鐘村項目失利的一個重要原因就在于政府將工作的重點局限于降低財政支出, 而企業(yè)則專注于投資獲利機會, 從而將公私合作伙伴關(guān)系異化為一個通過招投標降低投入成本的過程, 無法形成理性的市場競爭機制?；仡欑姶屙椖康恼型稑诉^程, 社會資本方急于拿下項目, 為了在招投標中獲得競爭優(yōu)勢, 不惜降低收費標準參與競標, 完全忽略了對投入產(chǎn)出回報率的考量。事實上, 省裝總正是由于所報的0.705元/立方米污水處理服務(wù)費在5家競標公司中是最低的收費標準, 才成為中標者。據(jù)調(diào)查, 2009年廣州城區(qū)執(zhí)行的污水處理費標準是0.9元/立方米, 主管單位負責(zé)人也表示根據(jù)實際測算, 鐘村項目營運要達到1元/立方米左右才能保證不虧損, 因此省裝總所接受的收費標準根本無法實現(xiàn)盈利

　　 3. 公眾參與缺失。 PPP項目運行中, 政府被認為是代表公眾意見的一方, 但實際運行中, 政府更關(guān)注的是項目績效, 以至于我國PPP項目的公眾參與缺失, 也導(dǎo)致了鐘村項目中政府為確保任務(wù)的完成而提早收回項目。

　　 政府、企業(yè)、社會的邊界界定是公共管理領(lǐng)域的重要課題, 也是理論難題, 在基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)從傳統(tǒng)的政府供給轉(zhuǎn)向公私合作供給的過程中, 如何重新界定政府的角色定位尤為困難。一方面, 在新興的PPP公私合作領(lǐng)域, 專業(yè)管理人員不足、管理經(jīng)驗缺乏問題普遍存在, 成為政府管理責(zé)任缺失的重要原因;另一方面, 相關(guān)理論研究較為缺乏, 而PPP模式具有非常靈活、個性化的特征, 其實踐經(jīng)驗往往難以上升為一般的理論總結(jié)。2015年, 新的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布, 但其僅僅對“特許經(jīng)營者的成本監(jiān)審、績效評價以及監(jiān)管機構(gòu)的信息公開和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定進行了簡略的規(guī)定”, 說明政府作用的邊界界定仍然是一個需要長期探索的問題。

　　 (二) 政府與社會資本收益風(fēng)險分擔(dān)的不合理 基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項目由于投資大、回收期長, 期間往往面臨各種政策環(huán)境的變化, 使得社會資本進入面臨較大的政治風(fēng)險。一方面, 由于法規(guī)制度設(shè)計不完善, 無法提供有效的PPP項目運作規(guī)范;另一方面, 由于地方政府改革力度和頻度均比較大, 因此, 政策環(huán)境的不穩(wěn)定成為PPP項目運作所面臨的主要風(fēng)險之一。在鐘村項目實施過程中, 接連遇到特定重大事件 (亞運會) 、大部制改革 (主管部門變更) 等重大環(huán)境變化, 加之缺乏對可能出現(xiàn)風(fēng)險的預(yù)計, 更沒有相關(guān)應(yīng)對方案的制度設(shè)計, 當(dāng)項目運作的連續(xù)性、政策一致性受到嚴重影響時, 主要不確定性風(fēng)險因素均由企業(yè)承擔(dān), 出現(xiàn)了政企責(zé)任分擔(dān)不均的問題, 影響了企業(yè)的合作積極性。

　　 經(jīng)濟風(fēng)險是基礎(chǔ)設(shè)施公私合作經(jīng)營所普遍面臨的最大風(fēng)險。在鐘村項目中, 政府與企業(yè)簽訂的《特許經(jīng)營協(xié)議》明確規(guī)定了區(qū)污水辦在合作經(jīng)營中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任, 即確保規(guī)劃區(qū)的收集和輸送至項目所在污水處理廠的污水量達到的基本線, 也規(guī)定了項目公司在經(jīng)營不善時應(yīng)承擔(dān)履約責(zé)任。但協(xié)議的簽約雙方明顯居于不平等地位, 例如在政府未能履約的情況下并沒有相關(guān)措施制約, 對于企業(yè)則提出了明確的違約金計算辦法, 并且由于政府沒有設(shè)置唯一性條款, 在鐘村項目運作的同時, 出現(xiàn)了同區(qū)域同期的其他類似PPP項目招標單價高出30%~40%的情況, 嚴重打擊了鐘村項目實施公司的積極性。

　　 (三) 市場準入不規(guī)范和監(jiān)管機制不健全 隨著市場的開放, 社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域, 我國法規(guī)制度的建設(shè)仍然存在相當(dāng)大的空白, 遠遠不能滿足急劇增長的市場需求。鐘村項目計劃開始時, 主要適用的法規(guī)依據(jù)只有建設(shè)部于2004年頒布的《公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》, 不但法律位階效力不足, 在準入方式、價格管理、爭端解決方面也存在很多漏洞。

　　 1. 市場準入不規(guī)范。 一是私人投標單位通常會隱瞞信息或通過不合理定價來中標, 繼而引發(fā)投資中斷或終止、運營或管理不善等問題。鐘村項目的失敗, 一定程度上也與合作企業(yè)的綜合能力有關(guān), 而目前PPP項目中對企業(yè)的綜合能力、資金流動等缺乏科學(xué)考量。二是公共服務(wù)定價機制不完善, 受項目長期性和市場不完全競爭等因素的影響, 政府難以得到社會資本真實的成本信息, 以至于在鐘村項目中, 一方面政府未及時糾正中標企業(yè)不合理公共服務(wù)報價, 影響了項目的后續(xù)運營, 另一方面同類項目的其他中標價格較高, 對市場機制的公平性造成了影響。

　　 2. 監(jiān)管機制不健全。 私人資本在強烈的利益驅(qū)使下, 對不完全市場化的公共產(chǎn)品領(lǐng)域所帶來的風(fēng)險估計不足, 需要有效監(jiān)管, 否則項目的建設(shè)質(zhì)量和運營標準難以達到預(yù)期效果, 并極易引發(fā)糾紛。完備的合同體系和良好的爭議解決協(xié)調(diào)機制是項目長期順利開展的重要保障, 但實踐中PPP項目合同很難明晰體現(xiàn)出合同雙方的權(quán)利和義務(wù), 且不同主體對于合同內(nèi)容的理解也有偏差。鐘村項目中, 政府監(jiān)管的不到位、第三方監(jiān)管的缺失和合同制定的不完備等都導(dǎo)致了項目質(zhì)量和運營的不合標準, 并為后期項目回購帶來了困難。

　　 四、完善PPP制度建設(shè)的政策建議

　　 (一) 理順協(xié)商合作機制, 轉(zhuǎn)變政府角色 首先, 理順部門間的協(xié)商合作機制。目前我國PPP項目運行仍采用財政、發(fā)改部門與行業(yè)部門分割管理的體制, 并深受地方行政管理改革的影響, 存在管理主體不明、職責(zé)交叉、隨意性大等問題。2014年財政部成立了PPP中心, 其職能包括政策研究、培訓(xùn)咨詢、信息統(tǒng)計與發(fā)布、合作交流等, 但在地方層面基本上沒有建立統(tǒng)一的管理部門, 處于各自為政的狀態(tài)[7]。其次, 各部門關(guān)于PPP的管理也偏重政策支持, 行政管理與服務(wù)薄弱。PPP管理體制應(yīng)朝向“集中管理+部門協(xié)作”的方式進行完善, 明確財政部門的主管職責(zé)主要包括承擔(dān)項目庫建設(shè)、采購信息平臺構(gòu)建、財政政策制定等職能, 發(fā)改部門對財政支持績效進行評價, 行業(yè)主管部門則主要承擔(dān)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)。

　　 在政府與企業(yè)的關(guān)系方面, 既要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府“大包大攬”式思維;也要避免引入PPP模式后, 往往偏重前期的融資, 對后期項目的實施特別是項目建成后的監(jiān)督保障不足的問題。政府需要轉(zhuǎn)變角色定位以適應(yīng)PPP經(jīng)營模式的需要, 避免既扮演參與者又扮演監(jiān)管者的雙重角色。政府不但要退出對具體經(jīng)營業(yè)務(wù)的管理, 賦予企業(yè)充分的自由經(jīng)營的權(quán)利, 而且要對項目實施的全流程建立嚴密細致的監(jiān)管制度, 加大監(jiān)管力度。在項目前期要承擔(dān)風(fēng)險決策評估與市場準入的監(jiān)管責(zé)任, 在經(jīng)營過程中要對產(chǎn)品質(zhì)量、績效和價格實施監(jiān)管, 組織協(xié)調(diào)生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送與終端服務(wù)的銜接, 建立危機事件的處置預(yù)案等。政府要切實履行規(guī)劃指導(dǎo)、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責(zé), 建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺, 及時向社會公開項目實施情況等相關(guān)信息, 同時要強化政府的契約精神, 依法行政, 使行政行為具有一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性, 確保項目實施公開透明、有序推進。

　　 (二) 建立完善的激勵機制和公正的風(fēng)險分擔(dān)機制 社會資本進入準公共事業(yè)領(lǐng)域后, 準公共事業(yè)的公共性、非競爭性和非排他性特征使得社會資本進入存在著一般市場不具有的獨特風(fēng)險。因此, 為吸引更多的資本進入, 需要一個公平、開放、透明的市場環(huán)境, 要完善付費機制, 建立有效的激勵制度, 保障項目的有效落實。在投融資方面, 應(yīng)明確政府主導(dǎo)、政策支持的原則, 堅持多元參與、市場運作的方向, 豐富市政債券、資產(chǎn)證券化、城市發(fā)展基金等產(chǎn)品, 與銀行信貸、財政撥款、自籌資金相結(jié)合構(gòu)建多元融資體系[8]。在回報機制上, 要綜合采用使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補助等方式, 包括:轉(zhuǎn)變財政支持政策, 將建設(shè)補助轉(zhuǎn)變?yōu)檫\營補助, 實施獎勵政策以轉(zhuǎn)變依賴補助的單一形式;完善污水處理及管網(wǎng)建設(shè)等各領(lǐng)域的價格機制, 建立健全基于保障合理利益原則的動態(tài)收費標準機制;優(yōu)化政府的優(yōu)惠政策, 探索水環(huán)境治理市場領(lǐng)域的風(fēng)險規(guī)避和補償機制;鼓勵采用第三方支付體系;將有關(guān)財政資金納入中期財政規(guī)劃管理。

　　 PPP模式的成功應(yīng)用在很大程度上依賴于正確的風(fēng)險辨識以及合理分配, 為了避免項目參與主體對風(fēng)險偏好與風(fēng)險處理能力的濫用, 要針對各類風(fēng)險選擇適宜的承擔(dān)者。PPP項目涉及的風(fēng)險主要包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、不可抗力因素等。應(yīng)根據(jù)政府和企業(yè)各自的優(yōu)劣勢合理確定風(fēng)險、分擔(dān)責(zé)任, 目前被較廣泛認同的風(fēng)險分擔(dān)原則是:由風(fēng)險控制力最強 (包括控制成本最低) 的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險;風(fēng)險承擔(dān)程度與回報所得相匹配;私人部門承擔(dān)風(fēng)險要設(shè)定上限。根據(jù)上述原則, 一般來說, 政治、法律風(fēng)險應(yīng)該主要由更有控制力的公共部門承擔(dān);建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、市場風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險應(yīng)主要由社會資本提供方承擔(dān);對于自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險, 則需要建立公共部門和私人部門的風(fēng)險分擔(dān)機制。在更具體的風(fēng)險分擔(dān)制度設(shè)計上, 則可以運用博弈合作、定性、定量等方法加以確定。此外, 建議參與項目的社會資本提供方成立專門的項目公司, 與政府簽訂協(xié)議。為保證項目順利建設(shè), SPV可與市場上的其他公司簽訂執(zhí)行項目各項任務(wù)的協(xié)議, 但同時政府也要和這些公司簽訂協(xié)議以分擔(dān)違約風(fēng)險, 并引入合約的定期審核機制, 在規(guī)定年限內(nèi)重新審定合約條款, 同時設(shè)立仲裁機制以保證審核的公正性和合約的有效性。

　　 (三) 完善法律法規(guī), 加強第三方監(jiān)管

　　 1. 完善法律法規(guī)。 PPP模式是基于法治與契約精神的全生命周期管理過程, 每一個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著法治精神和契約。首先, 建立統(tǒng)一的高位階PPP立法是統(tǒng)一協(xié)調(diào)多部門管理、保障多利益主體權(quán)益的必要保障。目前, 我國僅有《政府采購法》《行政許可法》《招標投標法》中有關(guān)于PPP的個別條款規(guī)定。近年來, 國務(wù)院及各部委發(fā)行了眾多關(guān)于PPP的政策性文件, 但法律效力不足, 亦多局限于原則性規(guī)定, 難以為PPP項目的操作提供具體的法律規(guī)范。應(yīng)該進一步推動更高層次的立法行動, 從行政法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域充實PPP的立法理論研究, 基于PPP對象的準公共物品屬性設(shè)立立法指導(dǎo)思想、法律構(gòu)架和內(nèi)容體系, 明確PPP合作領(lǐng)域、法律屬性、原則方針、管理體制、法規(guī)銜接等重大問題。其次, 在部門規(guī)章制定與地方立法層面上, 需要加強操作細則制定與PPP案例庫的建設(shè), 應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有財稅制度的改革, 完善項目審批流程, 就PPP的運作形式、市場準入標準、價格管理、爭議解決機制、監(jiān)管機制、退出機制等進行詳細的規(guī)定, 實現(xiàn)PPP項目的評估篩選、采購招標、合同管理、績效監(jiān)督的全流程管理。

　　 2. 加強第三方監(jiān)管。 PPP模式中政府和私營部門實際上可看作是委托—代理方, 作為委托人的政府期望通過代理人的行為實現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)效率和利益最大化, 而作為代理人的私營部門則期望追求自身利益的最大化, 因此監(jiān)管制度在這種關(guān)系中至關(guān)重要。除法律法規(guī)的約束之外, 還應(yīng)加大政府、企業(yè)之外第三方監(jiān)管的力度, 并保證公眾的參與性, 為確保監(jiān)管的獨立性, 可納入工程師、律師和財務(wù)等成立專門的業(yè)主委托人小組 (Intelligent Client Team, ICT) 對項目運營進行監(jiān)督, 小組成員可根據(jù)項目進展的不同階段發(fā)生變動, 以對工程質(zhì)量、價格標準等進行監(jiān)督。

　　 作者：朱一中、楊倩楠

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