薛濤：國際金融機(jī)構(gòu)參與我國PPP的簡要分析

發(fā)布日期：2018-02-02來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]目前，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)都紛紛參與到中國自2014年起的新一輪PPP事業(yè)中，這在拓寬融資渠道的同時，也為中國PPP制度建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作提供諸多經(jīng)驗和借鑒。

　　 目前，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)已參與到中國自2014年起的新一輪PPP事業(yè)中。一方面為中國PPP項目順利落地提供成本較低的資金，有利于拓寬PPP的融資渠道;另一方面則是為中國PPP制度建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作提供諸多經(jīng)驗和借鑒。

　　 一、世行、亞行在中國PPP項目的參與情況

　　 根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部關(guān)于我國利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款2017-2019年備選項目規(guī)劃的請示》本期規(guī)模擬繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)PPP試點(diǎn)示范，加大支持養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP試點(diǎn)項目力度;同時依托有條件的地方和城市，完善制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立可持續(xù)的投資回報機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域PPP項目示范，形成典型案例，有效推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資創(chuàng)新，切實鼓勵社會投資。擬安排項目2個，貸款額為6億美元，占新增貸款規(guī)模的13.3%。

　　 (一)世行偏向系統(tǒng)項目貸款

　　 2016年10月7日，在世界銀行2016年年會期間，財政部PPP中心與世界銀行聯(lián)合舉辦的“PPP改革在中國”國際研討會在華盛頓成功召開。世界銀行副行長勞拉·塔克表示，中國在基礎(chǔ)設(shè)施PPP方面已是全球的領(lǐng)袖，瞄準(zhǔn)國際良好實踐，建立了非常好的政策框架，世界銀行愿意幫助中國開展能力建設(shè)，提高項目準(zhǔn)備、交易準(zhǔn)備的能力與質(zhì)量，管控好PPP項目風(fēng)險。在財政部PPP中心主辦的“2016第二屆中國PPP融資論壇”上，世界銀行集團(tuán)多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(MIGA)副總裁兼首席運(yùn)營官Karin M.Finkelston表示，MIGA將積極為中國的PPP項目在尋求海外私人資本方面提供擔(dān)保，推動全球基建事業(yè)順利發(fā)展。

　　 據(jù)報道，世界銀行已與財政部、國家發(fā)改委共同推進(jìn)一個新PPP試點(diǎn)項目，充分利用全球基礎(chǔ)設(shè)施基金(GIF)和國際金融公司(IFC)等世界銀行的資源。該項目將引進(jìn)PPP項目準(zhǔn)備和開發(fā)的國際良好實踐，并引入國際投資者，也將選擇一些成功的PPP項目，供中國各級地方政府、社會資本和PPP實踐者參考。

　　 根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部關(guān)于我國利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款2017-2019年備選項目規(guī)劃的請示》，世行“基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域PPP項目示范”上提供貸款4.5億美元，選擇基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，依托中小城市，完善制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)PPP示范創(chuàng)新和能力提升等。2016年，世行已談判“政府和社會資本合作(PPP)促進(jìn)項目”，貸款額為2億美元，主要內(nèi)容為“PPP政策與制度研究，中央和地方政府機(jī)構(gòu)及民營等社會主體能力提升，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范體系完善，PPP項目輔導(dǎo)及開發(fā)支持等”。

　　 (二)亞行側(cè)重單體項目融資

　　 亞行2017年11月發(fā)布其首份追蹤亞行成員體政府與社會資本合作(PPP)運(yùn)營環(huán)境發(fā)展情況的年報《公私合作監(jiān)測》。根據(jù)該報告，亞行對25個發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的研究顯示，每年4570億美元基礎(chǔ)設(shè)施投資中的2040億美元資金缺口需要私人部門投資。從2013年到2016年，亞行共批準(zhǔn)含PPP因素的257筆貸款和技術(shù)援助項目。

　　 根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部關(guān)于我國利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款2017-2019年備選項目規(guī)劃的請示》，亞行“公共服務(wù)領(lǐng)域促進(jìn)示范PPPⅡ”，貸款額1.5億美元，用于養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP示范。已有部分PPP項目實際參與。比如，亞行為湖北宜昌養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項目提供5000萬美元貸款，包括PPP項目開發(fā)能力、制度規(guī)范完善、項目融資支持。此外，亞行為云南楚雄州城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目(主要包括市政道路工程、河道治理工程、環(huán)衛(wèi)設(shè)施配置和能力建設(shè)等四個方面)提供1.5億美元貸款。

　　 二、典型案例：世行寧波項目

　　 2012年11月，世界銀行評估批準(zhǔn)寧波市城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用示范項目，為此提供貸款8000萬美元。世行貸款包括該項目100%的機(jī)電設(shè)備投資及50%的土建部分投資，實行實報實銷制，貸款年利率為2%，貸款期限為20年(其中寬限期3年)。目前，寧波多個相關(guān)的PPP項目已落地。

　　 根據(jù)與寧波政府部門、世行、中標(biāo)社會資本等多方訪談，世行對寧波項目的落地提供了很好的支持。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　 一是系統(tǒng)性推進(jìn)，重視垃圾分類系統(tǒng)能力整體規(guī)劃及提前布局垃圾收費(fèi)機(jī)制研究，將垃圾分類及收運(yùn)、生活垃圾處理、廚余垃圾處理、政府能力及公眾宣傳等相結(jié)合;

　　 二是項目整合協(xié)同，整合區(qū)域同類領(lǐng)域項目及各方資源，尤其是生活垃圾處理、廚余垃圾、餐廚垃圾等各項目之間協(xié)同和資源化利用;

　　 三是形成項目管理體系，借助世界銀行這一國際化平臺，共享全球技術(shù)、資金、管理等各類資源，形成標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、流程化的生活垃圾資源化PPP項目開發(fā)體系;

　　 四是兩階段招標(biāo)方式，在第一階段進(jìn)行技術(shù)招標(biāo)，參與方提交技術(shù)方案，擇優(yōu)確定技術(shù)方案，在第二階段社會資本通過商務(wù)報價，競爭比選確定中標(biāo)社會資本;

　　 五是各方重諾守約，政府和社會資本合作邊界清晰，全程信息公開，以及績效考核與付費(fèi)機(jī)制上的嚴(yán)格管控，確保項目落地質(zhì)量。

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　　 三、國際金融機(jī)構(gòu)參與PPP的分析與建議

　　 (一)積極融資，充分利用期限長、利率低的資金

　　 世行、亞行貸款期限相對較長，貸款利率較低，償還期一般為17-25年，其中含3-5年左右的寬限期;貸款利率以6月倫敦銀行同業(yè)拆借利率(LIBOR)為基礎(chǔ)，由籌資成本外加利差構(gòu)成。目前，世行和亞行美元浮動利率貸款年利率約為2.0%(國內(nèi)銀行5年期以上人民幣貸款利率為4.9%)。

　　 在當(dāng)前國內(nèi)不少地區(qū)“融資難、融資貴”的情況下，建議積極對接世行、亞行等國際金融機(jī)構(gòu)，充分利用期限長、利率低的資金。

　　 (二)完善項目管理體系，促進(jìn)PPP項目規(guī)范運(yùn)作

　　 世行等國際金融機(jī)構(gòu)在PPP領(lǐng)域的制度規(guī)范化較為成熟。世界銀行業(yè)已形成完整的項目開發(fā)管理體系，集聚了全球頂尖的專業(yè)人才，并擁有非常成熟的項目管理團(tuán)隊，在項目全流程中均已制定嚴(yán)格的操作流程和績效管理體系。2017年5月，世界銀行集團(tuán)在其官方網(wǎng)站發(fā)布了2017年版《PPP合同條款指南》。該指南是世界銀行對PPP合同的官方指引，2017年版指南對特定國家不同層級的PPP交易和不同法律制度下的PPP交易經(jīng)驗的表述方面進(jìn)行了改進(jìn)，并針對債券融資PPP合同和企業(yè)融資PPP合同增加專門章節(jié)。

　　 建議和世界銀行等國際機(jī)構(gòu)加強(qiáng)PPP制度框架、流程規(guī)范、合同文本、良好實踐等方面的交流與合作，推動國內(nèi)PPP規(guī)范化運(yùn)作，提高PPP實施質(zhì)量。

　　 (三)借鑒系統(tǒng)設(shè)計經(jīng)驗，引入兩階段招標(biāo)方式

　　 世行等國際金融機(jī)構(gòu)對項目貸款有系統(tǒng)而全面的前期準(zhǔn)備工作，特別是有整體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計的做法，“磨刀不誤砍柴工”，愿意在前期投入人力和精力，從源頭上確保項目是系統(tǒng)的、可執(zhí)行的。在我國PPP進(jìn)入從注重數(shù)量向注重質(zhì)量、從重建設(shè)向重經(jīng)營轉(zhuǎn)變的規(guī)范化時代，系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌推進(jìn)尤為重要。

　　 此外，世行等在招標(biāo)采購上采取的“兩階段招標(biāo)法”值得借鑒和探索。特別是綜合性、復(fù)合型的PPP項目，相關(guān)地方政府方可能沒有專業(yè)人員編制良好的技術(shù)方案，或有創(chuàng)新、整合當(dāng)前最新技術(shù)手段的需求，以確保項目技術(shù)方案科學(xué)、合理、高效。通過兩階段招標(biāo)，首先能獲得更多專業(yè)技術(shù)方案，從而確定最優(yōu)方案;其次，在確定最終技術(shù)方案的基礎(chǔ)上，第二階段由各社會資本方參與商務(wù)報價等方面的投標(biāo)，最終可擇優(yōu)選擇合作伙伴，更好實現(xiàn)PPP的物有所值及財政能力可承受。

　　 (四)聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域，打造PPP示范

　　 目前我國PPP行業(yè)種類多，且國際金融機(jī)構(gòu)提供的資金規(guī)模較為有限，應(yīng)聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、最大化相關(guān)項目的示范效應(yīng)。因此，建議基于項目所具有的國家社會經(jīng)濟(jì)影響、示范帶動作用大小、項目操作復(fù)雜程度等因素，建議可向中西部地區(qū)適當(dāng)傾斜，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域作為重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，與國際金融機(jī)構(gòu)合作，重點(diǎn)推動一批PPP示范項目，發(fā)揮相關(guān)PPP項目的示范帶動作用。

　　 (五)牽線搭橋，促進(jìn)中國企業(yè)參與“一帶一路”PPP事業(yè)

　　 將中國近年來在PPP方面取得的經(jīng)驗推廣到“一帶一路”相關(guān)國家和地區(qū)，為中國社會資本參與“一帶一路”國家和地區(qū)PPP項目提供路徑和支持。如2017年4月，財政部PPP中心焦小平主任在華盛頓會見世界銀行PPP局官員達(dá)成的共識之一——利用世界銀行托管的中國信托基金，共同開發(fā)幫助“一帶一路”國家加強(qiáng)PPP能力建設(shè)項目。

　　 (六)對接新興國際金融機(jī)構(gòu)，探索PPP合作空間

　　 加強(qiáng)與金磚國家新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等新興國際金融機(jī)構(gòu)在PPP方面的合作。比如，在2017年6月上海舉行的金磚國家財長和央行行長會議已正式建立金磚國家政府和社會資本合作(PPP)領(lǐng)域合作框架，包括制定《金磚國家PPP良好實踐》以及設(shè)立工作組研究金磚國家開展PPP合作的具體方式。

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