國(guó)家治理體系中的政府與社會(huì)資本合作

發(fā)布日期：2015-01-15來(lái)源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、資本分工基礎(chǔ)上的政府與社會(huì)資本合作

　　政府、公共部門(mén)合作中居于主導(dǎo)地位的公共財(cái)政，不但扮演著公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行者的角色，同時(shí)也扮演著社會(huì)價(jià)值運(yùn)動(dòng)組織者的角色。因?yàn)樵诠⑺劫Y本合作中，公共資本以市場(chǎng)和契約為基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格區(qū)別于政府公共管理行為。相對(duì)而言，公共資本的“逐利性”更加體現(xiàn)為對(duì)公共利益的強(qiáng)調(diào)，而社會(huì)資本則更加注重經(jīng)濟(jì)效益。與之相對(duì)應(yīng)，公共資本具有良好的信用能力和堅(jiān)實(shí)的信用基礎(chǔ)，而社會(huì)資本則因?yàn)橘N近市場(chǎng)并采取現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)而更具效率。

　　PPP模式充分利用資本分工格局中公、私資本所各自具備的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)公、私資本有效協(xié)同來(lái)實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目更具經(jīng)濟(jì)效率和管理效率的運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)保證公共利益和維護(hù)市場(chǎng)原則的雙贏。由此看來(lái)，PPP模式就是一種基于資本分工的資本合作。它以資本為紐帶，通過(guò)社會(huì)資本對(duì)公共事務(wù)的有效參與，維系起公、私部門(mén)間的有利互動(dòng)。這不但象征著對(duì)雙方行為邊界的認(rèn)可，也意味著對(duì)契約精神的尊重。政府與社會(huì)資本通過(guò)內(nèi)生演化而實(shí)現(xiàn)功能分化，又因“經(jīng)營(yíng)”財(cái)政和“經(jīng)理” 公共事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要而實(shí)現(xiàn)合作和功能融合。

　　“公共財(cái)政”理念的不斷強(qiáng)化，使得財(cái)政的“國(guó)家”概念逐步式微，“父愛(ài)主義”財(cái)政觀成為過(guò)去式。雖然在多年來(lái)的財(cái)政實(shí)踐中，我們注重對(duì)精細(xì)化的強(qiáng)調(diào)，使得公共財(cái)政在整體模式上更體現(xiàn)為“功能財(cái)政”，但隨著經(jīng)濟(jì)日益增長(zhǎng)，社會(huì)不斷分化，國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)成為全面深化財(cái)稅體制改革的總體出發(fā)點(diǎn)。公共財(cái)政作為公權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共職能的載體和途徑，將被賦予更加豐富的戰(zhàn)略內(nèi)涵。在更加宏大的歷史觀維度下，公共財(cái)政的運(yùn)行模式，將會(huì)從之前的面向市民社會(huì)實(shí)現(xiàn)資金功能，轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚬裆鐣?huì)實(shí)現(xiàn)資本職能。因此說(shuō)，公共財(cái)政肩負(fù)著國(guó)家治理基礎(chǔ)性、支柱性作用的重任，不能將國(guó)家治理簡(jiǎn)單地降格為國(guó)家和社會(huì)管理，這是財(cái)政理念上更加深刻和抽象，同時(shí)也更具戰(zhàn)略意義的轉(zhuǎn)變。

　　二、政府與社會(huì)資本合作中的公共信用資源及其管理

　　(一)PPP的信用經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

　　社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的參與，以獲得合理對(duì)價(jià)或收益為前提條件。公共部門(mén)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的外在手段，是在公共信用資源基礎(chǔ)上構(gòu)造項(xiàng)目收益預(yù)期。本質(zhì)上來(lái)講，PPP模式下公共部門(mén)倚仗的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是其所持有的信用資源，而財(cái)政和政府財(cái)力僅是其中之一。其一，PPP模式中，公、私兩部門(mén)的合作基于資本而有序展開(kāi)，但雙方理性決策的依據(jù)是實(shí)際項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)狀況或公共價(jià)值。這使得PPP模式公共項(xiàng)目中資本運(yùn)動(dòng)和實(shí)物流轉(zhuǎn)更進(jìn)一步分離，貨幣同實(shí)體經(jīng)濟(jì)更進(jìn)一步疏遠(yuǎn)化，信用經(jīng)濟(jì)的特征愈發(fā)明顯。其二，不同于簡(jiǎn)單資本借貸的是，PPP模式中信用不僅是實(shí)現(xiàn)投融資的基礎(chǔ)，同時(shí)也是資本組織形式，以及公、私雙方在項(xiàng)目管理方面的合作紐帶。其三，從財(cái)政管理的角度來(lái)看，PPP模式公共項(xiàng)目中的公、私資本合作，事實(shí)上是政府信用資源的變現(xiàn)和使用。在傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)源被充分挖掘甚至超量開(kāi)發(fā)，而公共支出壓力有增無(wú)減，對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求持續(xù)旺盛的情況下，依賴公共信用資源的政府與社會(huì)資本合作成為一種現(xiàn)實(shí)選擇。

　　(二)公共信用資源管理及國(guó)家治理

　　對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)主體而言，信用能力建設(shè)是其治理結(jié)構(gòu)的主要目標(biāo)函數(shù)之一。與此相一致，公共信用管理是國(guó)家治理的核心內(nèi)容之一。從公、私資本的合作形式來(lái)看，資本只有在現(xiàn)代金融工具撬動(dòng)下才更具流動(dòng)性，基于信用的現(xiàn)代金融交易結(jié)構(gòu)是PPP模式運(yùn)行的基礎(chǔ)。信用資源是PPP模式得以通過(guò)現(xiàn)代金融手段調(diào)動(dòng)龐大社會(huì)資源的基礎(chǔ)，是公、私資本得以合作的前提。從公共資本運(yùn)作的角度來(lái)看，只有具備了現(xiàn)代金融意義的資金資源才是真正意義上的資本，否則只是一般意義上的資產(chǎn)。單一PPP項(xiàng)目是嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目融資，但在宏觀上，PPP事務(wù)是公共部門(mén)對(duì)信用經(jīng)濟(jì)的深度參與，PPP事務(wù)綜合管理也就理所當(dāng)然的是一種信用管理。

　　公共信用資源管理的直接目標(biāo)，是提升公共部門(mén)參與市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)的信用評(píng)級(jí)。市場(chǎng)和私人部門(mén)對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行信用能力評(píng)價(jià)，主要是基于公共資產(chǎn)、財(cái)政收支和預(yù)算執(zhí)行這三者的運(yùn)行情況，這也是公共財(cái)政的基本內(nèi)容，具體到財(cái)務(wù)層面，實(shí)際是指政府的資產(chǎn)負(fù)債、成本收益和現(xiàn)金流量三張報(bào)表。社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目時(shí)，不僅應(yīng)關(guān)注政府財(cái)務(wù)報(bào)表總量比率指標(biāo)，而且必須關(guān)注質(zhì)量性指標(biāo)，尤其是財(cái)源結(jié)構(gòu)、預(yù)算剛性和財(cái)政政策取向等。此外，對(duì)公共部門(mén)的信用評(píng)估，應(yīng)該更加關(guān)注長(zhǎng)期預(yù)算平衡和政策前瞻。

　　就公共部門(mén)對(duì)自身的信用資源管理而言，具有信用管理的一般內(nèi)容，也具有其獨(dú)特性。一方面，從管理主體來(lái)看，公共信用資源的管理主體不是授信者，而是信用主體本身，公共信用資源管理是公共部門(mén)對(duì)自身所參與的信用交易的綜合管理。另一方面，從管理模式來(lái)看，公共信用資源管理特征鮮明，主要體現(xiàn)為：社會(huì)對(duì)公共部門(mén)的征信僅能通過(guò)預(yù)算及其他信息公開(kāi)渠道進(jìn)行，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱;PPP項(xiàng)目的公、私資本合作中，公共部門(mén)進(jìn)行自我授信，存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn);在 PPP契約履行中，由于涉及公眾利益，對(duì)公共部門(mén)的資產(chǎn)調(diào)度、賬戶監(jiān)管以及商賬追收等行為，受到更加復(fù)雜的法律約束，甚至由于面對(duì)的是強(qiáng)大公權(quán)力而面臨更大障礙。

　　三、PPP模式中的國(guó)家治理路徑

　　(一)PPP——從管理到契約

　　公共產(chǎn)品供給是公共財(cái)政核心職能，而公共財(cái)政是國(guó)家治理能力的基本體現(xiàn)。PPP顛覆了公共產(chǎn)品供給的既有基本模式，是對(duì)公共財(cái)政內(nèi)容的極大豐富。它通過(guò)擴(kuò)大資本動(dòng)員能力來(lái)提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)能力，其主旨精神蘊(yùn)含在由合同文本構(gòu)成的契約體系中。在資本合作層面，公共部門(mén)和私人資本所有者在推動(dòng)資本流動(dòng)過(guò)程中所持的目標(biāo)是不一樣的，前者更加強(qiáng)調(diào)公共利益，而后者則更重視資產(chǎn)保值增值。這種情況下，PPP項(xiàng)目決策權(quán)分配必須受到契約的嚴(yán)格約束，否則不但會(huì)阻礙各方訴求表達(dá)，還會(huì)破壞合作基礎(chǔ)。在PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行和管理層面，政府基于公共屬性的行政管理者身份和基于交易屬性的合同方身份必須嚴(yán)格分離。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的交易層面，即PPP項(xiàng)目產(chǎn)出和公眾對(duì)接方面，無(wú)論是政府付費(fèi)還是消費(fèi)者付費(fèi)，相關(guān)合同文本都是項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)政策初衷、資本實(shí)現(xiàn)價(jià)值的必經(jīng)途徑。在國(guó)家治理的層面上，PPP不僅是通過(guò)公、私資本資源的利用來(lái)更好地滿足公共需要，事實(shí)上也已成為一種治理結(jié)構(gòu)。反映在國(guó)家治理行為方式中，依據(jù)公權(quán)的強(qiáng)制力進(jìn)行的管理行為被局限在最小范圍，而強(qiáng)調(diào)公眾表達(dá)的經(jīng)濟(jì)手段被賦予國(guó)家治理的新內(nèi)涵。綜上，PPP模式的推廣表達(dá)出一種公共部門(mén)對(duì)契約理念的尊重和對(duì)契約約束力的認(rèn)同，同時(shí)也是對(duì)全社會(huì)契約精神的培育。

　　(二)財(cái)政功能泛化及其收斂

　　近年來(lái)，財(cái)政收入規(guī)模急速擴(kuò)張，對(duì)公共服務(wù)的財(cái)力保障大幅增強(qiáng)，財(cái)政支出范圍和政策目標(biāo)均有所擴(kuò)展。而隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國(guó)內(nèi)社會(huì)領(lǐng)域矛盾逐漸突顯。由于財(cái)政政策向來(lái)被視為結(jié)構(gòu)性調(diào)整和點(diǎn)調(diào)控的有效手段，因此無(wú)論是政策面還是社會(huì)公眾均對(duì)公共財(cái)政抱有高度期望。社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家治理和社會(huì)整合過(guò)程中需要關(guān)照之處繁多而復(fù)雜，若不是近年來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，財(cái)政支出恐早已疲于應(yīng)付、力不從心。如果說(shuō)財(cái)政繁榮一方面意味著財(cái)政公共服務(wù)能力的強(qiáng)化，那么另一方面也意味著公共財(cái)政職能、功能的泛化。即便是再大規(guī)模的財(cái)政資源，也無(wú)法覆蓋整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，受制于財(cái)政資金的特殊性，公共資本很難實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的直接有效參與。在此情況下，利用公共資本充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，以政府和社會(huì)資本合作的方式深度參與公共政策領(lǐng)域，是通過(guò)深化財(cái)稅體制改革提升國(guó)家治理能力，發(fā)揮財(cái)政國(guó)家治理基礎(chǔ)性、支柱性作用的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　PPP模式的大力推進(jìn)，形式上是政府與社會(huì)資本的有機(jī)協(xié)作，但其內(nèi)在則是財(cái)政向公共服務(wù)這一本位的回歸，同時(shí)又確保不缺位于社會(huì)職能履行。必須抽象和上升到國(guó)家治理這一宏觀敘事的大語(yǔ)境下進(jìn)行考量，才能夠廓清PPP模式中的國(guó)家治理路徑。第一，PPP模式是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)扁平化發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。一般來(lái)講，深入的改革措施必須依賴強(qiáng)有力的組織手段。面臨的社會(huì)結(jié)構(gòu)越是復(fù)雜，社會(huì)矛盾越是突出，組織形式在層級(jí)結(jié)構(gòu)上的延展越會(huì)帶來(lái)效率損失。政府和社會(huì)資本的合作，必要的先決條件是要基于公共項(xiàng)目屬性合理劃分各級(jí)財(cái)政的PPP事權(quán)，由此帶來(lái)的治理結(jié)構(gòu)扁平化轉(zhuǎn)向，一方面可以提升決策效率，另一方面可以有力地保障政策貫徹執(zhí)行。第二，PPP模式有利于進(jìn)一步分散公共決策，降低決策風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政體制越是集中，公民社會(huì)同公共財(cái)政之間因委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的決策風(fēng)險(xiǎn)就越是高發(fā)。間接民主的困境就在于公共需要與公共產(chǎn)品供給之間的信息不對(duì)稱。PPP模式無(wú)疑將提高社會(huì)對(duì)公共決策的有序參與，尤其是將提高公共財(cái)政地方自治水平。并且在資本合作的模式下，由于在項(xiàng)目的維度來(lái)看資本是無(wú)差異的，因此公共項(xiàng)目決策中，無(wú)論是用腳投票方式還是用手投票方式的民意表達(dá)都相對(duì)更加通暢。第三，PPP模式利用資本合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)碎片化社會(huì)單元的強(qiáng)力整理，除具有重要的經(jīng)濟(jì)意義之外，社會(huì)意義同樣重大。日益多元化的公共需求和細(xì)分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，對(duì)于公共決策無(wú)疑是不利的。與其說(shuō)PPP是社會(huì)資本對(duì)公共項(xiàng)目的一種合理參與，毋寧說(shuō)是公共部門(mén)以資本為載體對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)單元的一種整合。

　　(三)政府競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)

　　公共部門(mén)在提供公共服務(wù)方面是否面臨競(jìng)爭(zhēng)，是一個(gè)在財(cái)政領(lǐng)域頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。對(duì)于整體概念上的公共部門(mén)而言，如果自身職能可以被市場(chǎng)所取代，則很顯然是政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，逾越了自身本應(yīng)該保持的邊界。從公共管理的角度來(lái)看，政府同市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是被嚴(yán)格禁止的。政府同社會(huì)資本合作，可以通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和公共資源杠桿效力，進(jìn)一步尋求政府行為最優(yōu)邊界，與社會(huì)而言無(wú)疑是一種效用增進(jìn)。同時(shí)，盡管PPP通過(guò)現(xiàn)代融資手段使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)間接化和隱性化，但對(duì)于優(yōu)化報(bào)表、提高政府財(cái)務(wù)健康度具有明顯作用，進(jìn)而對(duì)獲得政策信任、謀求政治連續(xù)，爭(zhēng)取公民選票產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

　　政府激勵(lì)主要是針對(duì)地方政府。PPP機(jī)制對(duì)政府的激勵(lì)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是有價(jià)值的投資活動(dòng)必然趨向于政府干預(yù)較少的區(qū)域，PPP模式下地方政府對(duì)于社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù);二是PPP模式下公共資本發(fā)揮方向性引導(dǎo)作用，引入效率指向更加明確的社會(huì)資本來(lái)構(gòu)建項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使地方政府通過(guò)更具決策力的項(xiàng)目遴選機(jī)制力爭(zhēng)推出優(yōu)等項(xiàng)目;三是PPP模式下對(duì)社會(huì)資本的動(dòng)員能力取決于政府綜合財(cái)政狀況，而反過(guò)來(lái)看，政府綜合財(cái)政狀況和可動(dòng)員的社會(huì)資本都同地方經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)，地方政府無(wú)論是從強(qiáng)化權(quán)力的角度，還是從提升公共服務(wù)能力的角度來(lái)講，都有動(dòng)力去努力促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮;四是PPP模式根據(jù)對(duì)等原則，形成社會(huì)資本和公共部門(mén)間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及收益分配機(jī)制，這在某種程度上更加體現(xiàn)了PPP基于資本分工的資本合作本質(zhì)，促使地方政府在公共項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中更加強(qiáng)調(diào)績(jī)效。

　　國(guó)家治理是一個(gè)宏觀的，占位極高并且具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多重屬性的綜合概念。同時(shí)，政府與社會(huì)資本合作是一種項(xiàng)目模式，具有“方面性”意義，但他更是一種公共財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)形式，具有重要的“層面性”意義?？傮w而言，聯(lián)結(jié)在政府與社會(huì)資本合作及國(guó)家治理之間的主脈，是公共服務(wù)范疇內(nèi)，全社會(huì)對(duì)公共價(jià)值、公民意識(shí)、法律和契約精神的普遍認(rèn)同。

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