兩部委ppp模式的同異

發(fā)布日期：2015-01-15來源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作)在中國并非新鮮事，但當前被認為是破解城市建設資金不足之困、替代地方融資平臺債務、不增加政府存量債務的一種更規(guī)范的模式，引起各方熱捧。

　　今年以來，國務院層面從地方政府性債務管理到創(chuàng)新重點領域投融資機制，均強調了PPP模式的重要作用。發(fā)改委和財政兩大系統(tǒng)從立法、實踐指南到項目具體遴選、試點，都積極參與，12月4日兩部委都發(fā)布了各自制定的操作指南和指導意見。

　　由于部門法規(guī)的法律層級較低，在實踐中的指導意義值得擔憂。同時由于缺乏協(xié)調，各行其事，兩個部門出臺的文件在具體條款存異，未免會讓PPP項目的實際操作者感到困惑和無所適從。

　　兩部委并進

　　財政部網站12月4日發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)，同時公布的還有財政部確定的30個PPP示范項目名單。

　　在11月25日至27日財政部舉行的第三期全國性PPP培訓班中，財政部金融司司長孫曉霞表示，在試點初期，最好是選取價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定，并且以“使用者付費”為基礎的優(yōu)質、典型項目，這類項目的運作方式和合同式樣相對標準，實踐起來相對“好上手”一些，也可以為后續(xù)推廣工作積累實踐經驗。

　　此次公布的30個PPP示范項目主要集中在污水處理、軌道交通、供水、環(huán)境綜合治理等方面，市場化程度都比較高，而且具有良好的“使用者付費”基礎，其中新建項目8個，地方融資平臺存量項目22個。為了有效化解地方融資平臺債務風險，財政部強調，各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目以 TOT(轉讓-運營-移交)等方式轉型為PPP項目。

　　同日，發(fā)改委網站也掛出了PPP相關文件：《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》。

　　12月8日，國家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻在接受中國政府網專訪時指出，目前發(fā)改委正在會同有關部門，制定多個涉及PPP模式細則。

　　而9月28日財政部PPP工作領導小組辦公室第三次會議透露，國務院已同意財政部PPP工作思路，財政部牽頭做好PPP工作責任重大。立法工作也取得有效突破，國務院已同意將財政部和發(fā)改委列為特許經營權法共同起草部門。

　　多位PPP領域的專業(yè)人士評價道，兩大部委對PPP模式的基本理念和原則認識已大致趨同，在大方向上共識已有。

　　同時參與了兩部委相關文件起草的大岳咨詢公司總經理金永祥對財新記者表示，兩個文件都只是技術操作層面的指導，本身約束力并不強，沒有根本利益和原則方面的沖突，只是需要在具體操作層面進行協(xié)調。“兩部委都支持PPP工作，這不是壞事。”

　　在PPP模式的主體資格方面，兩大部委表述存異。發(fā)改委在合同指南中對社會資本主體的界定為，“符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經營主體”。而在財政部的操作指南中，社會資本則為“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人”，并明確“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。

　　異同

　　國有企業(yè)參與PPP，如何理解PPP中所謂“Private”的含義呢?清華大學建設管理系教授王守清一直參與“特許經營法”立法工作，他對財新記者稱，這是此前的一個爭議點，在中國如果不讓國企、央企參與進來不現(xiàn)實，但若對這些企業(yè)不施加一些限制，又跟過去沒有什么大區(qū)別，還是體制內運作。最后研討的結果為，如果一個國有企業(yè)，是受簽約政府直接操控的，該企業(yè)和該政府簽訂的合同就不能算作PPP。

　　他舉例道，如果武漢市城投和武漢市政府簽訂一個項目，那就不能算PPP，但如果武漢市城投去和上海市政府簽約，這可以算作PPP。“這次財政部文件中正是強調了這種情況，但發(fā)改委的文件里面沒有明確。”王守清表示。

　　從PPP的工作機制來看，財政部的操作指南中按照項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五環(huán)節(jié)，制定了一整套PPP項目工作機制與流程，財政部及下屬PPP 合作中心在其中發(fā)揮重要作用。而基于國內現(xiàn)有的項目審批基本流程，發(fā)改委提出了項目儲備和項目遴選的兩個工作環(huán)節(jié)，并要求各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項目庫，從2015年1月起相關項目進展情況按月報送。發(fā)改委還首次提出要會同相關部門建立PPP項目聯(lián)審機制。

　　劉世堅表示，今后各地實施的PPP項目，特別是財政系統(tǒng)推行的PPP試點項目，究竟應該同時遵循上述兩套PPP項目工作流程，還是二者選其一，目前還沒有確定的答案。對于非財政系統(tǒng)推行的PPP項目，如果未能遵循操作指南的規(guī)定，是否還能夠申請并享受財政部門有關PPP項目的優(yōu)惠政策。

　　從兩部委的文件可以看出，財政部把PPP項目的推動與政府采購服務緊密聯(lián)系起來，以《政府采購法》框定PPP運作基礎。而實踐中，由發(fā)改委牽頭起草的《招標投標法》和由財政部牽頭起草的《政府采購法》常年“打架”的狀況在PPP項目上也再度體現(xiàn)。

　　金永祥表示，應用到PPP項目的具體執(zhí)行中，《招標投標法》和《政府采購法》各自有缺陷，給操作帶來不便。他表示，例如根據(jù)《招標投標法》的相關規(guī)定，投標人提交投標文件后幾乎無權對文件進行修改，而在PPP項目里面，復雜程度和運用模式各異，確定合作方和各種方案都得多輪協(xié)商，恰恰就是需要談判。

　　此次財政部在操作指南中認定，項目采購應根據(jù)《政府采購法》及現(xiàn)相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。財政部除了《政府采購法》中明確規(guī)定的方式，還結合PPP項目特點，首次引入“競爭性磋商”的方法。對此，濟邦咨詢有限公司董事長張燎對財新記者表示，這是不容小視的制度創(chuàng)新，安排多種采購程序和方法來應對不同復雜程度的PPP項目需求非常必要。

　　發(fā)改委則在指導意見中明確，按照《招標投標法》《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公開擇優(yōu)選擇社會資本作為合作伙伴。

　　對具體實踐中可能產生的困惑，張燎稱，表面上看發(fā)改委和財政部文件有不同說法，但是這兩個文件的交集也是明確的，這個交集肯定是都能適用。

　　此前財政部官員曾透露，即將出臺的《政府采購法實施條例》明確將服務定義為政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，特許經營屬于后者。同時財政部還要求，抓緊研究制訂PPP項目采購管理辦法。

　　目前地方具體實踐中采用招投標法的更多。金永祥透露，此前雖然沒有指導意見、操作指南這些文件，但在具體項目操作上也無大爭執(zhí)。有的地方發(fā)改委強勢一些，就按照《招標投標法》;如果財政負責牽頭具體工作，就根據(jù)《政府采購法》來。他表示，因為地方上在做項目這一條上目標一致，都可以協(xié)調。

　　在當前情況下，王守清認為，“比較實際的是，在地方項目層面，由具體辦事的市政府成立協(xié)調機構，比如副市長牽頭，把PPP項目所涉及的機構都納入進來，工作展開都經過這個協(xié)調機構。”

　　但究其根本，還需要有統(tǒng)一的基礎性法律出臺做保障，不僅解決部門之間的分工不明、協(xié)調不足、重復審批、監(jiān)管缺失等諸多問題，更是給試圖進入的社會資本吃一顆“定心丸”，在規(guī)范的法律框架下可以安心匯入PPP大潮。

　　同信證券副總經理馬寶華就對財新記者表示，雖然對開展PPP項目的融資業(yè)務很看好，現(xiàn)在處在研究、培訓，與政府接觸的階段，但是目前參與PPP項目的難度還很大，一方面資金成本降不下來，另外券商資管投入也沒有放開。最關鍵的是，目前公布的文件法律層級較低，這種指導性、原則性意見無法保證社會資本利益。

　　他表示，“沒有一個明確的法律框架保障項目現(xiàn)金流，僅憑股東協(xié)議去保證投資人的利益，恐怕不太令人放心。”

　　財政支持之困

　　不少從事PPP研究及參與相關項目的專家認為，財政部推動PPP項目的重要抓手在于提供財政資金支持。從目前的進 展來看，宏觀層面財政部尚未出臺具體方案。

　　此次培訓材料中透露，財政部有意設立中央財政PPP融資支持基金，對列入示范范圍的重點項目墊付前期開發(fā)費用，通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出，對市場不產生擠出效應。

　　張燎表示，做一個PPP開發(fā)基金，從國際經驗來看比較常見，就是對項目前期開發(fā)階段進行資金準備，實現(xiàn)一個資金支持，在項目開發(fā)成功之后，還是要由投資人來買單，把前期墊付的費用再補償回來，回到資金池里面，相當于資金形成一個循環(huán)使用。

　　王守清對此則表示，這個基金涉及到國家預算的整個大盤子，可以拿出多少錢來，給什么項目，具體操作程序，現(xiàn)在都還不明確。

　　關于完善PPP融資支持政策，除了設立中央財政PPP融資支持基金，財政部還提出另外三點：抓緊修訂完善現(xiàn)有專項資金管理辦法，將PPP項目納入支持范圍;鼓勵金融機構創(chuàng)新融資管理方式和融資產品，更好地匹配PPP項目需求;建立PPP項目投資交流機制，由財政部聯(lián)合金融監(jiān)管部門，邀請商業(yè)銀行、保險公司等金融機構，以及有意向的地方政府參加，定期組織PPP項目交流對接，不定期開展聯(lián)合現(xiàn)場調研和研討交流等活動。

　　財政部9月24日發(fā)布的《關于推廣運政營府和社會資本合作模式有關問題的通知》曾表示，地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。10月2日發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》稱，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。

　　財政部在操作指南中強調，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

　　財政部關官員曾透露，財政部門還將出臺財政可承受能力評估專項指南，以及標準化合同文本、物有所值(VFM)評價指引。

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