城鎮(zhèn)化觀察：軌道交通PPP模式2.0（之一）

發(fā)布日期：2015-01-28來源： 人民網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　隨著《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文)的下發(fā)，軌道交通建設(shè)PPP又添了一把火。但軌道交通建設(shè)PPP模式并沒有想象中的樂觀，對實(shí)際操作者(地方政府和投資人)來說，可謂困難重重。雖然還有很多制約軌道交通PPP模式實(shí)施的問題存在，但是基層政府和投資人通過創(chuàng)新智慧，在現(xiàn)有的政策體系下，不斷克服重重困難和障礙，努力推動軌道交通PPP的發(fā)展，如果把北京地鐵四號線作為軌道交通PPP模式1.0的話，第二代軌道交通PPP模式2.0正呼之欲出。

　　榮邦瑞明團(tuán)隊(duì)全程參與過軌道交通PPP投資人和基層政府合作過程，站在城市治理能力現(xiàn)代化的視角，總結(jié)出軌道交通PPP中的各種問題，以期推動中國城市軌道交通建設(shè)更加科學(xué)、有序，探索真正面向?qū)嵤┑腜PP模式，以期不為后人留下太多的遺憾。為了把軌道交通PPP這個復(fù)雜的問題模式化，也就是在宏觀層面說清楚，而不涉及太多的技術(shù)層面的問題，我將分三次分別闡述。

　　第一篇(本篇)重點(diǎn)討論軌道交通PPP模式的基礎(chǔ)架構(gòu)部分，基礎(chǔ)架構(gòu)為目前軌道交通PPP項(xiàng)目的分析和設(shè)計(jì)提供了基礎(chǔ)的分析模板，是在目前可能有的各種模式基礎(chǔ)上進(jìn)行的總結(jié)和升華;第二篇文章將站在城市治理能力現(xiàn)代化的視角，討論政府與社會資本合作過程中政府管理和企業(yè)管理兩種不同的思維方式和行為模式，理解了這兩種思維方式和行為模式的共性和差異，對政府和社會投資人在戰(zhàn)略層面達(dá)成共識將大有裨益;第三篇文章討論軌道交通PPP中的幾個重要問題，這些重要問題的討論將有助于雙方在戰(zhàn)術(shù)層面達(dá)成共識，統(tǒng)一上下的思維和行為。

　　軌道交通的建設(shè)，是城市政府提供公共交通服務(wù)的一種手段和載體，按照發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文，政府首先進(jìn)行《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》(簡稱線網(wǎng)規(guī)劃)，在“線網(wǎng)規(guī)劃”的基礎(chǔ)上制定《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》(簡稱建設(shè)規(guī)劃)，納入“建設(shè)規(guī)劃”的項(xiàng)目直接開展可行性研究論證工作。

　　如果軌道交通項(xiàng)目按照PPP模式運(yùn)作，還要在可行性研究的基礎(chǔ)上編制實(shí)施方案，實(shí)施方案中第一個核心問題就是項(xiàng)目定性。這個項(xiàng)目是屬于什么性質(zhì)的?是屬于經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目還是非經(jīng)營性項(xiàng)目，這是個比較難于定性的問題。例如北京地鐵四號線，是在政府把70%的洞體等土建部分投資由財政承擔(dān)的情況下才變成了一個準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，之所以這樣說，是因?yàn)榱硗庥赏顿Y人承擔(dān)的30%的投資部分僅僅靠運(yùn)營收入還是難于收回投資的，還是需要政府進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼。

　　應(yīng)該說北京地鐵四號線項(xiàng)目應(yīng)該是中國軌道交通建設(shè)領(lǐng)域PPP模式的經(jīng)典成功案例，且項(xiàng)目自身客流條件在中國也算得上數(shù)一數(shù)二的好項(xiàng)目了，但對于大多數(shù)城市來說，政府承擔(dān)的洞體等土建部分的投資比例與北京地鐵四號線的比例可能是不一樣的，所以各自項(xiàng)目在進(jìn)行模式設(shè)計(jì)時不必拘泥于三七還是二八比例等問題，要有實(shí)事求是的精神，學(xué)模式要學(xué)習(xí)靈魂，不要學(xué)皮毛。

　　按照模式1.0的做法，我們也把一個軌道交通項(xiàng)目分成兩個部分，A部分定義為洞體等土建部分的投資;B部分定義為軌道交通運(yùn)營系統(tǒng)的投資，包括車輛以及通信、信號等設(shè)備。這樣一個比較獨(dú)立的軌道交通PPP項(xiàng)目不得不被人為地分拆成兩部分，這兩部分分別對應(yīng)不同的投資開發(fā)策略。對于B部分，由于有“使用者付費(fèi)”作為基礎(chǔ)，比較容易融資，可以作為特許經(jīng)營部分，但是對投資者的要求就是不僅要有投資能力，還要有地鐵運(yùn)營管理的經(jīng)驗(yàn)。

　　對于A部分的投資，發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文允許軌道交通站場進(jìn)行土地綜合開發(fā)，如果土地配備數(shù)量合理，通過土地綜合開發(fā)的增值收益可以補(bǔ)償A部分建設(shè)的投資。對很多城市政府來說，B部分的政府補(bǔ)貼如果算作政府負(fù)債，可能會由于政府負(fù)債率管制等問題導(dǎo)致項(xiàng)目難于成立，因此一般的城市政府會選擇其他資源補(bǔ)充的方式來解決問題，與運(yùn)營的長期性相應(yīng)，這種資源補(bǔ)充方式也應(yīng)該提供持續(xù)的現(xiàn)金流，比如通過二級土地市場開發(fā)形成的物業(yè)長期持有收入等形式作為長期的軌道交通項(xiàng)目補(bǔ)貼收入來源。

　　我們暫且撇開這種模式的好壞不談，因?yàn)檫@是中國目前軌道交通建設(shè)中基本的現(xiàn)實(shí)問題，客觀上要求對第一代軌道交通模式進(jìn)行超越，對這個問題各級政府都有清醒的判斷。這種模式的發(fā)展站在國有資產(chǎn)的角度來看，容易被理解成有國有資產(chǎn)流失的嫌疑，需要提高認(rèn)識，打破部門思維意識，就會看到問題的本質(zhì)。即便大家都認(rèn)同地鐵創(chuàng)造了超額價值，但是各地政府在操作過程中仍然是謹(jǐn)小慎微的，在引進(jìn)合作者過程中，都會采用一定的競爭性方式來規(guī)避各自的損失和風(fēng)險。

　　國辦發(fā)[2014]37號文對于新建站場的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目取得的土地，明確提出要采用市場化的方式供地，這與盤活現(xiàn)有鐵路土地綜合開發(fā)采用完全不同的政策，不能通過協(xié)議出讓的方式進(jìn)行供地，這在一定程度上降低了投資人采取軌道+土地方式的熱情，上海在這方面就比較超前，引來很多投資人的羨慕。

　　在軌道交通PPP模式2.0中，我們在模式1.0的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步分化，一個項(xiàng)目分成了四部分。A部分的項(xiàng)目分為兩部分，一個是洞體等軌道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)項(xiàng)目，稱為A1類項(xiàng)目;另一個是土地綜合開發(fā)項(xiàng)目，這個項(xiàng)目是以土地綜合開發(fā)(按照國辦法[2014]37號文的定義)的形式，本質(zhì)上是個一級開發(fā)項(xiàng)目，但可以分層進(jìn)行產(chǎn)權(quán)出讓，是比普通的土地一級開發(fā)有優(yōu)勢的地方，稱為A2類項(xiàng)目。B部分項(xiàng)目也分成兩類，一個是軌道交通運(yùn)營系統(tǒng)的特許經(jīng)營項(xiàng)目，稱為B1類項(xiàng)目;二是B部分的運(yùn)營補(bǔ)貼收入來源項(xiàng)目，一般是可以帶來持續(xù)現(xiàn)金流的項(xiàng)目，比如說是一個長期持有的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，稱為B2類項(xiàng)目。

　　軌道交通PPP項(xiàng)目分成A和B兩個部分，有兩方面考慮，一是繼承了傳統(tǒng)特許經(jīng)營的做法，就傳統(tǒng)的特許經(jīng)營類項(xiàng)目而言，比如污水處理項(xiàng)目，也往往會把廠和網(wǎng)分離，其中污水處理廠可以直接產(chǎn)生效益，可作為特許經(jīng)營項(xiàng)目的主體;而污水管網(wǎng)不直接產(chǎn)生效益，可以在特許經(jīng)營項(xiàng)目包裝的過程中適當(dāng)剝離。另一方面參考了中國第一個軌道交通PPP的案例，北京地鐵四號線項(xiàng)目，也就是模式1.0的典型項(xiàng)目。參考這樣的成熟案例便于政府和社會投資人兩方面的溝通，大家全部拿現(xiàn)成的東西說事，減少了很多溝通的成本。另外現(xiàn)成的案例也為整個社會積累了大量的財富，減少了很多試錯的成本。

　　榮邦瑞明的總經(jīng)理陳民先生是北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目全程運(yùn)作的見證者和財務(wù)顧問，他說從項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)開始，到票價的分析和設(shè)計(jì)、客流風(fēng)險的分配、運(yùn)營成本分析、方案論證以及與投資人談判，整個過程經(jīng)歷了兩年多時間。在陳總看來，北京地鐵四號線的項(xiàng)目與現(xiàn)在的軌道交通項(xiàng)目比起來，算是簡單的了，因?yàn)楸本┦姓袚?dān)了大部分的項(xiàng)目投資，也就是北京市政府把B2、A1和A2類模塊都承擔(dān)下來了，因此投資人參與這個項(xiàng)目的過程中相對比較簡單，即使這樣，這個項(xiàng)目還是花費(fèi)了兩年多的時間，并最終成為經(jīng)典的項(xiàng)目。

　　之所以在A和B兩種模塊劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拆分成四個模塊，一是建立通用分析模式的需要，二是從效率和專業(yè)性等綜合角度考慮的。B部分需要兩類投資人，B1類模塊需要的是地鐵的投資建設(shè)和運(yùn)營商，重要的是地鐵的運(yùn)營建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn);B2類模塊干的是專業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)營的事，更具體地說應(yīng)該是專業(yè)的商業(yè)地產(chǎn)或文化地產(chǎn)的投資建設(shè)和運(yùn)營。A部分也需要兩類投資人，A1類模塊需要在是洞體投資建設(shè)運(yùn)營方面有經(jīng)驗(yàn)的投資人，A2類模塊需要土地一級開發(fā)方面有成熟經(jīng)驗(yàn)的投資人。

　　這四個基本的模塊構(gòu)成了中國目前軌道交通PPP模式2.0 的主要結(jié)構(gòu)，不同的項(xiàng)目可能采用的是不同的模塊組合形式，地方政府在進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目打包時可以根據(jù)自己的財力情況靈活包裝項(xiàng)目。一般來說，A1和A2類模塊可以打包成一個項(xiàng)目，因?yàn)檫@兩個模塊的關(guān)聯(lián)度比較高，發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號文同意城市軌道交通采用國辦發(fā)[2014]37號文中土地綜合開發(fā)的方式進(jìn)行開發(fā)，而且比較支持鐵路建設(shè)和土地綜合開發(fā)作為一個項(xiàng)目進(jìn)行打包。37號文件規(guī)定，新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時取得土地綜合開發(fā)權(quán)。

　　對于B1和B2類模塊，一般來說需要的完全是兩種不同的能力，也對應(yīng)兩種不同的企業(yè)類型，能夠找到不同的主體作為聯(lián)合體參與是最好的辦法。對于B2類模塊來說，核心是解決未來軌道交通運(yùn)營現(xiàn)金流的補(bǔ)貼資金來源問題。政府能夠列支預(yù)算是最簡單的辦法，在不能列支預(yù)算時，一般來說是通過商業(yè)物業(yè)的持有和出租收益來覆蓋這部分現(xiàn)金流來源。通過新增商業(yè)物業(yè)解決問題時，地方政府最簡單的辦法就是在土地綜合開發(fā)的地塊出讓過程中，通過兩種方式來解決問題，一是通過約定適當(dāng)?shù)牡貎r競爭商業(yè)面積的貢獻(xiàn)率，二是通過約定商業(yè)面積競爭地價。

　　(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長)

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