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城鎮(zhèn)化觀察:軌道交通PPP模式2.0(之二)

發(fā)布日期:2015-01-28來(lái)源:本站編輯:宋珍珍

[摘要]

  在上篇文章中,我們提出了《軌道交通ppp模式2.0》版本,提出了可以通過(guò)四個(gè)模塊的研討和分析進(jìn)行組合設(shè)計(jì),進(jìn)而推動(dòng)每個(gè)具體軌道交通PPP項(xiàng)目的成型。有了這樣規(guī)范的做法,可以提高政府與社會(huì)資本的溝通效率,尤其經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展,整個(gè)行業(yè)就會(huì)積累更多的專業(yè)知識(shí),加快行業(yè)的進(jìn)步和創(chuàng)新。

  《軌道交通ppp模式2.0》發(fā)出之后,有些讀者反饋,希望我多寫(xiě)些技術(shù)方面的問(wèn)題,比如就四個(gè)模塊如何包裝成一個(gè)ppp項(xiàng)目問(wèn)題等進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明。這里面確實(shí)存在著很多值得說(shuō)的點(diǎn),但要說(shuō)清楚,需要分很多的專題來(lái)寫(xiě),最好是有針對(duì)性,透過(guò)一個(gè)具體項(xiàng)目而論,通過(guò)分析項(xiàng)目的具體情況,摸清企業(yè)、地方政府尤其是財(cái)政的訴求是什么,周邊資源配套情況等,在討論具體問(wèn)題的過(guò)程中,我們就可以把一些經(jīng)驗(yàn)的東西與大家進(jìn)行交流,免得走彎路,否則容易泛泛而談,掃了讀者的雅興。這個(gè)小系列結(jié)束后,我們會(huì)有專門(mén)的安排,請(qǐng)大家關(guān)注。因此這里還是按照原來(lái)的寫(xiě)作計(jì)劃,站在PPP合作雙方如何把項(xiàng)目推動(dòng)成功的立場(chǎng),從治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā),談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

  十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理能力現(xiàn)代化,這是國(guó)家轉(zhuǎn)型的需要,作為一個(gè)城市政府首腦,也有城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。就新型城鎮(zhèn)化而言,政府要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,地方政府原有的城市建設(shè)思維模式也需要調(diào)整。過(guò)去是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化,現(xiàn)在政府單方說(shuō)了不算了,投不投和啥時(shí)投都要考慮投資人意愿了,這對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)挑戰(zhàn)。政府每年要有自己的城市建設(shè)計(jì)劃,而且會(huì)進(jìn)行明確的分工,并且是要問(wèn)責(zé)的,這就提出了另外一個(gè)很深刻的命題,政府是不是應(yīng)該改變過(guò)去的管理模式,變管理或主導(dǎo)邏輯為治理邏輯。

  提出所謂治理能力現(xiàn)代化,我用個(gè)最通俗的說(shuō)法“謬解”一下,就是目前政府和企業(yè)在各自體系內(nèi)部的管理問(wèn)題都已經(jīng)基本有模有樣了,雖需繼續(xù)使用懲治腐敗等手段來(lái)加強(qiáng)能力和效率建設(shè),但是現(xiàn)在的主要矛盾轉(zhuǎn)移到對(duì)外關(guān)系“連接件”部分來(lái)啦,“連接件”部分做的好不好,這是治理能力問(wèn)題,內(nèi)部管的好不好,是管理能力問(wèn)題。

  針對(duì)治理能力現(xiàn)代化如何體現(xiàn)在軌道交通PPP方面,我個(gè)人總結(jié),主要是需要加強(qiáng)五個(gè)能力的建設(shè)。一是要加強(qiáng)系統(tǒng)思維能力的建設(shè);二是加強(qiáng)溝通能力建設(shè),這種溝通能力不僅包括上下的溝通,還包括前后左右的橫向溝通;三是要加強(qiáng)協(xié)作能力,通過(guò)協(xié)作解決問(wèn)題;四是加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè),也就是解決關(guān)鍵問(wèn)題的能力;五是加強(qiáng)創(chuàng)新能力的建設(shè),所謂創(chuàng)新,就是要敢于破與立。

  加強(qiáng)系統(tǒng)思維能力建設(shè)。就是凡事要既站在自己的角度,又站在全局角度思考,把自己和全局關(guān)系思考明白。對(duì)于政府一方,多站在整個(gè)項(xiàng)目角度,多理解政府配套項(xiàng)目建設(shè)和配合工作對(duì)市場(chǎng)化投資人項(xiàng)目成功的重要性。放在模式2.0里面來(lái)說(shuō),我們把一個(gè)項(xiàng)目分成了四個(gè)部分,有一個(gè)老百姓所說(shuō)的“分家不能分心”的問(wèn)題,這四個(gè)部分是互相制約的,哪個(gè)部分搞不好,對(duì)全局都是有影響的。比如在現(xiàn)實(shí)工作中,政府往往比較重視軌道交通及時(shí)通車的問(wèn)題,但是企業(yè)更關(guān)注現(xiàn)金流問(wèn)題,沒(méi)有把現(xiàn)金流渠道打通之前,讓企業(yè)快速投入是不容易的。企業(yè)的現(xiàn)金流往往是與土地綜合開(kāi)發(fā)的工作直接相關(guān),土地指標(biāo)問(wèn)題、征拆進(jìn)度問(wèn)題、土地出讓金流轉(zhuǎn)問(wèn)題等都會(huì)影響到企業(yè)的現(xiàn)金流,進(jìn)而影響項(xiàng)目投入進(jìn)度。

  在過(guò)去單方主導(dǎo)的管理邏輯下,政府一把手一聲令下,以政府最關(guān)心的目標(biāo)為導(dǎo)向,各部門(mén)圍繞這一件事兒發(fā)力,在與企業(yè)合作的治理邏輯下,則需要把合作方的事兒也要想清楚,把共贏或者說(shuō)利益平衡作為目標(biāo),這時(shí)就突顯出全局思考和系統(tǒng)思維的重要性。系統(tǒng)性思維雖復(fù)雜,但政府高層領(lǐng)導(dǎo)都有體會(huì),需要在實(shí)踐過(guò)程中把這種系統(tǒng)思維上下貫通,才能真正產(chǎn)生生產(chǎn)力。

  加強(qiáng)溝通能力建設(shè)。政府和投資人如何把自己的目標(biāo)變成合作雙方的共同的目標(biāo),比如政府比較關(guān)心通車時(shí)間的保障問(wèn)題,這是涉及到重大的民生承諾兌現(xiàn)問(wèn)題,如何通過(guò)溝通將這種目標(biāo)轉(zhuǎn)換成企業(yè)和政府部門(mén)具體配合的項(xiàng)目,并落實(shí)到實(shí)施計(jì)劃,需要政府和投資人共同制定出切實(shí)可行的保障計(jì)劃以及實(shí)施措施和機(jī)制,這是溝通的第一要?jiǎng)?wù)。

  這種溝通能力不僅高層需要,其實(shí)政府和投資人的每個(gè)層面都是需要的。我經(jīng)常有這種感覺(jué),在項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程中,人的溝通工作太重要了,同一個(gè)事情,去了三個(gè)人參加溝通,回來(lái)之后我要把每個(gè)人的意見(jiàn)都聽(tīng)一聽(tīng),最好復(fù)述一下當(dāng)時(shí)的場(chǎng)景,否則每個(gè)人得出的溝通結(jié)論都是不一樣的,即使這樣,有時(shí)也是難于得出正確的判斷,因?yàn)閰⑴c溝通的人可能沒(méi)有在合適時(shí)機(jī)提出應(yīng)該溝通的問(wèn)題。在管理邏輯下,無(wú)論政府還是投資人,圍繞一件事兒都只有一個(gè)大腦,在合作的治理邏輯下,在思考和表達(dá)的變成了兩個(gè)大腦,甚至多個(gè)大腦,溝通能力就顯得愈發(fā)重要。

  加強(qiáng)協(xié)作能力建設(shè)。軌道交通PPP項(xiàng)目,是兩個(gè)以上單位的合作,這對(duì)協(xié)同作戰(zhàn)的能力要求就高了。協(xié)作最重要的是信任,人們?cè)谟龅絾?wèn)題時(shí),往往會(huì)首先選擇相信物,其次是選擇相信自己,之后是選擇相信自己的經(jīng)驗(yàn),萬(wàn)不得已才選擇相信他人,這一點(diǎn)是團(tuán)隊(duì)合作中的大忌。

  在雙方制定合作協(xié)議或合同階段,我們前期要選擇不信任,也就是雙方都要盡量往壞處想,把各種可能發(fā)生的事情都做出預(yù)案,也就是把所有丑話都說(shuō)在前面。一旦合同成立,善意履行原則最重要,也就是相信對(duì)方會(huì)盡最大限度履約,并且不斷給對(duì)方的履約行為點(diǎn)贊,也就是不斷給對(duì)方以正面的激勵(lì),這樣做的話,事態(tài)一般都會(huì)沿著你信任的方向發(fā)展。一旦發(fā)生某些與協(xié)議約定不符合的情況,要盡量通過(guò)溝通和包容解決問(wèn)題。

  目前我們很多城市,尤其是北方地區(qū)的城市,走的正是相反的路徑,在討論協(xié)議或合同問(wèn)題時(shí),雙方都是你好我好大家好,都是善意的,但是一旦到執(zhí)行合同過(guò)程中,出現(xiàn)一點(diǎn)點(diǎn)不愉快,馬上就翻臉甚至惡語(yǔ)相向,這種做法從根本上就是違背了善意履行的原則。

  加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)。這里的專業(yè)能力,不是指我們?cè)诖髮W(xué)學(xué)習(xí)時(shí)所分的專業(yè)學(xué)科的學(xué)習(xí)和理解能力,而是沿著日本管理專家大前研一的專業(yè)主義的路線提出的專業(yè)能力,包括先見(jiàn)能力、構(gòu)思能力、討論的能力以及適應(yīng)矛盾的能力,這種專業(yè)能力是做好PPP的基礎(chǔ)。政府和企業(yè)都進(jìn)行了很專業(yè)的分工,企業(yè)還有很專業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計(jì),這些既是經(jīng)驗(yàn),有時(shí)也是發(fā)展PPP的障礙。如果通過(guò)ppp模式進(jìn)行政企合作,大家都要學(xué)會(huì)先放棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè),重新樹(shù)立專業(yè)意識(shí),也就是要學(xué)會(huì)先倒空自己,把軌道交通PPP本身作為一個(gè)專業(yè)來(lái)進(jìn)行學(xué)習(xí),進(jìn)行實(shí)踐,在實(shí)踐和學(xué)習(xí)中不斷提高自己,讓自己的管理方式、產(chǎn)品、經(jīng)驗(yàn)去適應(yīng)PPP的要求,而不是反其道而行之。

  但是有一點(diǎn)值得注意,對(duì)于每一個(gè)城市來(lái)說(shuō),這些新學(xué)的專業(yè)都不太可能有多次反復(fù)利用的機(jī)會(huì),可能存在人力資本浪費(fèi)的問(wèn)題,因此建議很多城市政府在這個(gè)問(wèn)題上多采用購(gòu)買公共服務(wù)的辦法,把這種專業(yè)能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐獍?,這是一舉多得的事情,也是政府管理的改革和創(chuàng)新。

  加強(qiáng)創(chuàng)新能力的建設(shè)。中國(guó)正在進(jìn)行新一輪的重大改革,就說(shuō)這PPP改革,中央各部委都非常重視,但是到最后還是雷聲大雨點(diǎn)小,真正拿出來(lái)做試點(diǎn)的還是一些單體的,傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。而城鎮(zhèn)化中大量的項(xiàng)目融資問(wèn)題沒(méi)有得到解決,在這樣的前提下,我曾在人民網(wǎng)連續(xù)發(fā)文,呼吁業(yè)界不要把ppp狹義化,要還ppp 促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的本來(lái)面目,也就是ppp要成為政府加強(qiáng)治理能力現(xiàn)代化的利器。

  十八屆三中全會(huì)明確定調(diào),市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,而政府要更好地發(fā)揮作用,應(yīng)該說(shuō)ppp這種政府與社會(huì)資本共同合作來(lái)完成一個(gè)事業(yè)的行為,無(wú)疑是踐行和積累政府治理能力的最好的抓手之一。PPP實(shí)施中的創(chuàng)新,雖然不需要什么重大的技術(shù)創(chuàng)新,但是在實(shí)踐過(guò)程中卻有很多政策的制約,有很多本位主義的東西阻礙著事物的發(fā)展,這些本位主義的東西是在過(guò)去的執(zhí)政理念下形成的,只有在一線實(shí)踐的操作者,才有可能真正看到和感受到什么是真正制約創(chuàng)新的政策、流程和習(xí)慣做法。 我們首先要把需要突破的問(wèn)題識(shí)別出來(lái),拿出來(lái)討論,確實(shí)阻礙發(fā)展的問(wèn)題就要?jiǎng)?chuàng)新和改革,確需上報(bào)的重大突破就上報(bào)解決,不需要上報(bào)的就地解決??傊母镆袚?dān)當(dāng)精神。

  以上所說(shuō)的五個(gè)能力,需要全方位、多層次地在政府中得到加強(qiáng)。軌道交通ppp涉及的面非常廣,幾乎涵蓋了政府各相關(guān)要害部門(mén),甚至表面看起來(lái)不相關(guān)的部門(mén),也會(huì)不失時(shí)機(jī)地出現(xiàn)在應(yīng)該出現(xiàn)的地方,這是全方位的概念。所謂多層次,軌道交通ppp這樣一個(gè)項(xiàng)目,會(huì)涉及到從村委會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦政府,區(qū)縣政府是必不可少的角色,地市級(jí)政府往往是這個(gè)項(xiàng)目最重要的決策者,很多項(xiàng)目還會(huì)涉及到省、自治區(qū)、直轄市或國(guó)家級(jí)相關(guān)單位。

  既然軌道交通ppp項(xiàng)目這樣復(fù)雜,一般來(lái)說(shuō)這樣的項(xiàng)目實(shí)施周期也會(huì)比較長(zhǎng),除去軌道的運(yùn)營(yíng)周期外,建設(shè)周期一般也很長(zhǎng)。一個(gè)軌道交通ppp項(xiàng)目,如果含有土地綜合開(kāi)發(fā)的前期投入,投資動(dòng)輒幾百億,靠土地綜合開(kāi)發(fā)的增值收益回收投資,少則需要三、五千畝的出讓用地,多則需要萬(wàn)畝,這樣參與綜合開(kāi)發(fā)的土地面積差不多要十多平方米公里。按照一般的城鎮(zhèn)化的開(kāi)發(fā)進(jìn)度,十平方公里的新城鎮(zhèn)項(xiàng)目,至少需要十年的周期,才能初步完善并進(jìn)入快速發(fā)展期。

  長(zhǎng)期且復(fù)雜的軌道交通ppp項(xiàng)目充滿了挑戰(zhàn)和不確定性,所以在項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中就會(huì)遇到各種各樣的困難。有人把軌道交通ppp僅僅理解成融資模式,而不是作為城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一種手段,這是站位不夠高造成的。軌道交通ppp之難,不僅難在開(kāi)始,還難在過(guò)程,讓我們共同拿起治理能力現(xiàn)代化的武器,推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí),軌道交通ppp承載著重要的使命,責(zé)任重大。

  (作者系北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司董事長(zhǎng))

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