PPP模式撬動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能

發(fā)布日期：2018-07-02來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 為更好地鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，改善旅游公共服務(wù)供給，今年4月，文化和旅游部會(huì)同財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），各方對(duì)旅游領(lǐng)域PPP的關(guān)注明顯提高。《意見(jiàn)》從總體要求、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域、嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明確、具體的要求，就調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實(shí)施路徑、發(fā)展模式及長(zhǎng)效機(jī)制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設(shè)一批旅游PPP示范項(xiàng)目等方面做出了全面部署，預(yù)示著PPP模式支持旅游項(xiàng)目發(fā)展又將邁出重要一步。目前旅游領(lǐng)域PPP發(fā)展?fàn)顩r如何？已落地的旅游PPP項(xiàng)目能反映哪些現(xiàn)實(shí)？旅游PPP未來(lái)將走向何方？

　　 概述篇：旅游PPP未來(lái)可期

　　 財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的《2018年第1期季報(bào)(總第10期)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月末，管理庫(kù)中共有327個(gè)旅游PPP項(xiàng)目，占管理庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的4%；旅游PPP項(xiàng)目投資額4733億元，占管理庫(kù)項(xiàng)目總投資的4.1%。根據(jù)4月30日的統(tǒng)計(jì)，管理庫(kù)已落地的旅游PPP項(xiàng)目更新為104個(gè)。

　　 在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中，旅游PPP項(xiàng)目主要分為旅游配套設(shè)施、文化旅游、生態(tài)旅游、觀光旅游、農(nóng)業(yè)旅游和其他等幾種細(xì)分類型。以項(xiàng)目投資額統(tǒng)計(jì)，位居前三位的分別是文化旅游類、旅游配套設(shè)施類、生態(tài)旅游類。其中文化旅游和旅游配套設(shè)施投資額均超過(guò)450億元，各占已落地旅游PPP項(xiàng)目的33%；生態(tài)旅游投資額接近300億元，占21%。

　　 在中標(biāo)社會(huì)資本類型方面，工程建筑、園林/生態(tài)企業(yè)占主角。值得注意的是，投資平臺(tái)類主要為本地城投公司，作為社會(huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目是否適合有待商榷。金融機(jī)構(gòu)類（含資產(chǎn)管理公司、商業(yè)銀行）作為社會(huì)資本參與旅游類項(xiàng)目，是否更多為融資考慮，而非運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，也是需要關(guān)注的情形。

　　 案例篇：文旅PPP項(xiàng)目為地方造血

　　 對(duì)于四川省自貢市榮縣（古稱榮州）的文旅項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目是較好的投融資模式，通過(guò)一系列靈活政策的填補(bǔ)或破壁，以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)、林、牧、水利等部門(mén)創(chuàng)新方式助力，PPP項(xiàng)目成為盤(pán)活地方經(jīng)濟(jì)、為地方造血的途徑之一。

　　 自貢市文化旅游投資開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“自貢文旅投”），是自貢市政府批準(zhǔn)的國(guó)有獨(dú)資平臺(tái)公司，也是一個(gè)新興的文化旅游融資平臺(tái)，其抓手一是朝著將自貢打造成國(guó)際文化旅游目的地的目標(biāo)前進(jìn)，完善旅游產(chǎn)品，提供標(biāo)準(zhǔn)化的旅游服務(wù)；二是將基礎(chǔ)較好的產(chǎn)業(yè)做大，如當(dāng)?shù)氐柠}業(yè)、恐龍、燈會(huì)產(chǎn)業(yè)等，并開(kāi)發(fā)多層次的旅游及文創(chuàng)產(chǎn)品；三是抓輕資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理，通過(guò)電影、動(dòng)漫等挖掘地方素材的手段，打造文旅資源的新品牌。

　　 “比如我們要將自貢燈會(huì)從地方節(jié)慶文化品牌打造成走向世界的國(guó)際化品牌，做到自貢故事、中國(guó)智慧、世界表達(dá)。”自貢文旅投董事長(zhǎng)宋青山說(shuō)。

　　 承擔(dān)著自貢市轄區(qū)內(nèi)文旅資源充分開(kāi)發(fā)和整合的任務(wù)，一個(gè)符合國(guó)家振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)主題的“鄉(xiāng)愁榮州”旅游PPP項(xiàng)目，成為自貢文旅集團(tuán)的“義利”雙選。經(jīng)過(guò)調(diào)研分析，他們認(rèn)為過(guò)去榮縣地區(qū)交通閉塞，但擁有深厚的人文自然資源，近代乃至三國(guó)時(shí)期都有重要的歷史遺存。隨著近年來(lái)交通情況的改善，當(dāng)?shù)卣劝l(fā)出大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用文化資源的愿望，但由于當(dāng)?shù)刎?cái)政支出有限，也期待形成PPP投資模式。

　　 對(duì)于“鄉(xiāng)愁榮州”這個(gè)文旅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，PPP是較好的投融資模式，政府的支持力度不可謂不大。作為國(guó)家振興農(nóng)村鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的工程，該項(xiàng)目也做出創(chuàng)新，利用“平臺(tái)公司+合作社+農(nóng)戶”的模式，讓他們以土地權(quán)屬入股，讓村民在項(xiàng)目中就業(yè)。

　　 “當(dāng)?shù)貙?duì)這類大體量高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，在謹(jǐn)慎的同時(shí)也寄予厚望，希望通過(guò)它來(lái)盤(pán)活區(qū)域經(jīng)濟(jì)、為地方經(jīng)濟(jì)造血。”宋青山說(shuō)，旅游PPP項(xiàng)目不同于早些年的傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，后者建成后就可交還政府，而他們需要前期就充分規(guī)劃設(shè)計(jì)，植入運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，并為地方運(yùn)營(yíng)10年至15年，不但要提升景區(qū)形象，還要完善配套功能，最終向當(dāng)?shù)卣敵鐾暾姆?wù)和運(yùn)營(yíng)模式。

　　 宋青山介紹，預(yù)計(jì)“鄉(xiāng)愁榮州”正式開(kāi)放后，可實(shí)現(xiàn)一年內(nèi)吸引游客200萬(wàn)人次，收入6億元，利潤(rùn)0.8億元。景區(qū)規(guī)劃涵蓋陶藝小鎮(zhèn)、24節(jié)氣文化、戶外運(yùn)動(dòng)、鹽鹵浴等不同文化板塊。項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資20億元，自貢文旅投可通過(guò)門(mén)票收益、現(xiàn)金流、股權(quán)收益、資產(chǎn)抵押等融資。但目前財(cái)力較弱的地方政府如不能兌現(xiàn)回購(gòu)服務(wù)的承諾，他們未來(lái)面臨的壓力就非常大。

　　 總體上，宋青山認(rèn)為過(guò)去的傳統(tǒng)土地資源配置的模式已不可能長(zhǎng)久，旅游PPP是積極且有效的市場(chǎng)推手。但他也建議政府應(yīng)多完善招商引資環(huán)境，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)考慮興建PPP項(xiàng)目時(shí)，更應(yīng)注重全域整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展，充分考慮城鎮(zhèn)融合平衡政策，幫助項(xiàng)目提質(zhì)增效。

　　 全產(chǎn)業(yè)鏈布局助力PPP項(xiàng)目落地

　　 5月12日，山東濱州西紙坊·黃河古村度假區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“西紙坊”）的停車(chē)場(chǎng)停滿了大巴和小轎車(chē)，孩子們?cè)诿半U(xiǎn)樂(lè)園玩得不亦樂(lè)乎。工作人員介紹，當(dāng)天度假區(qū)共接待了8個(gè)團(tuán)隊(duì)，2000多人，48間裝修講究的民宿已預(yù)訂一空。深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“鐵漢生態(tài)”）與濱州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)PPP合作模式，將一個(gè)廢棄村落變成了鄉(xiāng)村旅游的亮點(diǎn)。

　　 鐵漢文旅集團(tuán)總裁助理楚沛介紹，西紙坊已成為當(dāng)?shù)芈糜蔚囊粡埫锹糜蜳PP模式的一個(gè)典范。政府在政策支持方面非常到位，尊重鐵漢文旅集團(tuán)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)設(shè)想，保障了項(xiàng)目進(jìn)度，與地方的關(guān)系都由地方政府理順。在重大節(jié)假日，交通、城管、公安、消防、醫(yī)療等部門(mén)都提供有力支持。“沒(méi)有政府的大力支持保障，項(xiàng)目很難順利落地。”楚沛說(shuō)。

　　 在楚沛看來(lái)，旅游PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)是通過(guò)政策引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本與專業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，難點(diǎn)是旅游項(xiàng)目對(duì)資源依賴度較高，非標(biāo)類的旅游資源開(kāi)發(fā)難度較大，投資運(yùn)營(yíng)要平衡、定位明確，輕資產(chǎn)，重運(yùn)營(yíng)，不斷豐富業(yè)態(tài)。“西紙坊定位就是黃河古村，在產(chǎn)品方面，按照鄉(xiāng)村綜合體打造：一是住宿，包括魯北風(fēng)情的民宿、集裝箱營(yíng)地與主題客房；二是餐飲，除了風(fēng)味小吃，還有會(huì)議中心的正餐；三是游樂(lè)，主要做無(wú)動(dòng)力兒童公園；四是營(yíng)地教育；五是農(nóng)旅項(xiàng)目；六是文創(chuàng)，引入山東非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，展現(xiàn)傳統(tǒng)燒窯；七是體育，包括騎行、彩色跑等。西紙坊通過(guò)這樣的產(chǎn)品組合，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村旅游的吸引力，提升了鄉(xiāng)村旅游的檔次。”

　　 楚沛表示，政府與社會(huì)資本聯(lián)合，要求從項(xiàng)目的前端到最后的運(yùn)營(yíng)最好由一個(gè)主體實(shí)施。鐵漢生態(tài)為此做了全產(chǎn)業(yè)鏈布局，在投融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)都配備了專業(yè)力量，在全國(guó)迅速擴(kuò)張版圖，現(xiàn)在已開(kāi)業(yè)的項(xiàng)目有3個(gè)，正在籌建的項(xiàng)目有4個(gè)，正在跟進(jìn)的項(xiàng)目有10多個(gè)。鐵漢生態(tài)還中標(biāo)了濱州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)獅子劉片區(qū)及黃河古村風(fēng)情帶鄉(xiāng)村旅游PPP項(xiàng)目。

　　 在山東嶗山太清廣場(chǎng)“光大驛站”，游客可以購(gòu)買(mǎi)各類富有當(dāng)?shù)靥厣木兰o(jì)念品，品嘗“光大咖啡”，在診療中心的躺椅上小憩，乃至體驗(yàn)先進(jìn)的VR設(shè)備。這是光大集團(tuán)在生態(tài)廁所的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建特色驛站餐飲、情景零售中心、遠(yuǎn)程診療服務(wù)、全時(shí)旅游體驗(yàn)、親子娛樂(lè)教育五大全新業(yè)態(tài)打造的公共服務(wù)平臺(tái)。在“光大驛站”，第三衛(wèi)生間配置了殘疾人無(wú)障礙設(shè)施、嬰兒安全座椅等人性化設(shè)施，解決了特殊人群的如廁問(wèn)題。此外，廁所還配備了自動(dòng)售賣(mài)機(jī)、WiFi上網(wǎng)、手機(jī)充電等設(shè)備。

　　 中國(guó)光大集團(tuán)光大置業(yè)有限公司總經(jīng)理顏建國(guó)介紹，光大嶗山生態(tài)廁所項(xiàng)目參照PPP合作模式，由光大全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)工作，政府在工程竣工驗(yàn)收后分期回購(gòu)，并委托光大和政府合資的公司開(kāi)展長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)管理。目前已建設(shè)了38座，計(jì)劃建設(shè)100座，總投資在1億元左右。

　　 顏建國(guó)表示，企業(yè)可以拓展運(yùn)營(yíng)空間，在標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)廁所內(nèi)外開(kāi)展視頻廣告、外墻廣告、物品零售、有償私廁服務(wù)等“以商養(yǎng)廁”的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，并全面負(fù)責(zé)廁所的日常養(yǎng)護(hù)維修。政府對(duì)其經(jīng)營(yíng)廁所的管理情況進(jìn)行監(jiān)督考核。政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，權(quán)責(zé)明確。

　　 專家篇：加強(qiáng)政策引導(dǎo) 引入社會(huì)資本

　　 國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目自2014年7月以來(lái)高速發(fā)展，截至目前，估計(jì)進(jìn)入國(guó)家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)、國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)、各省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)的PPP項(xiàng)目投資額已超過(guò)20萬(wàn)億元。同時(shí)，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目也暴露出了不少問(wèn)題。如今加強(qiáng)了政策梳理、強(qiáng)化了項(xiàng)目監(jiān)管，距離真正規(guī)范的PPP還需要一個(gè)“發(fā)展—總結(jié)—完善”的過(guò)程。

　　 對(duì)于上海、南京等發(fā)達(dá)地區(qū)的旅游部門(mén)PPP案例乏善可陳的現(xiàn)象，專家表示，目前旅游PPP項(xiàng)目涉及文旅、發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、交通、國(guó)土、住建、金融等多個(gè)政府部門(mén)，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行業(yè)和部門(mén)較多，單獨(dú)由文旅部門(mén)牽頭推動(dòng)PPP項(xiàng)目難度較大。

　　 北京中咨海外咨詢有限公司總經(jīng)理助理李濤說(shuō)，關(guān)于PPP模式，行業(yè)內(nèi)目前形成的共識(shí)是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。其核心點(diǎn)就是公私合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

　　 李濤談及當(dāng)下旅游PPP的發(fā)展情況，國(guó)內(nèi)旅游用地政策近幾年才出臺(tái)，除地方政府自營(yíng)的5A級(jí)景區(qū)等，不少旅游景區(qū)的開(kāi)發(fā)采用私人企業(yè)承包制，私人企業(yè)從政府方獲得景區(qū)承包權(quán)其實(shí)也算是一種PPP模式。隨著旅游項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模升級(jí)，基于降低風(fēng)險(xiǎn)、合作共贏、責(zé)任分工的PPP模式才漸漸出現(xiàn)。

　　 在目前投資較大的旅游項(xiàng)目中，很多采用PPP模式，以古鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)等區(qū)域性旅游綜合開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，包括主景區(qū)周邊景觀投資建設(shè)及開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，以及為服務(wù)地方全域旅游、為提質(zhì)增效而興建的配套設(shè)施等為主。李濤認(rèn)為，旅游項(xiàng)目較容易實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，其實(shí)是較易采用PPP模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的。但如何讓旅游PPP出好項(xiàng)目，調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性？一方面，政府應(yīng)精研并梳理政策，加強(qiáng)理性引導(dǎo)，在PPP合作中做好承諾的分工和服務(wù)；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)拿出較優(yōu)質(zhì)的文化旅游資源讓社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)。

　　 PPP項(xiàng)目需規(guī)范而專業(yè)地推進(jìn)

　　 據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)顯示，無(wú)論是資金的數(shù)量還是額度，旅游PPP項(xiàng)目在所有項(xiàng)目中都位居前列。在目前國(guó)內(nèi)PPP快速發(fā)展的過(guò)程中，旅游業(yè)是受到各地政府和社會(huì)資本所青睞的類型，中國(guó)已成為目前世界上較大的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)。

　　 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院院長(zhǎng)魏鵬舉表示，盡管目前我國(guó)旅游PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速，但在實(shí)際發(fā)展的過(guò)程中，仍然存在一些問(wèn)題。一是回報(bào)模式不夠理想，絕大多數(shù)的旅游PPP項(xiàng)目回報(bào)主要依靠地產(chǎn)收益和門(mén)票收益。比如，西安曲江文化旅游股份有限公司的項(xiàng)目多帶有城市開(kāi)發(fā)性質(zhì)，因此，其主要依靠的就是地產(chǎn)收益，其次是依靠門(mén)票收益。二是給地方政府形成了更大的隱性債務(wù)。很多旅游項(xiàng)目回收租期較長(zhǎng)，商業(yè)模式也不夠理想，由于是政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，回收效益的不理想可能成為政府的隱性債務(wù)。三是目前我國(guó)在發(fā)展國(guó)家公園，包括大遺址保護(hù)的旅游開(kāi)發(fā)方面運(yùn)用PPP較少。在魏鵬舉看來(lái)，這些項(xiàng)目恰恰是旅游PPP更應(yīng)有所作為的一個(gè)方面。

　　 相較于國(guó)際上PPP的概念和項(xiàng)目運(yùn)作模式，國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目有怎樣的差別？對(duì)此，魏鵬舉認(rèn)為，國(guó)外PPP是指公私合作，而在國(guó)內(nèi)則是專指政府和社會(huì)資本的合作，PPP中的Private，指的是廣泛意義上的社會(huì)資本，“這些社會(huì)資本絕大多數(shù)都是公共資本、財(cái)政資金，來(lái)源于國(guó)有企業(yè)，這是我們目前非常大的不同。”魏鵬舉指出，目前進(jìn)入到旅游PPP領(lǐng)域的資本，很大一部分是國(guó)有企業(yè)的資金，而這也是國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目發(fā)展以后政府隱性債務(wù)進(jìn)一步提升的主要原因。

　　 此外，中國(guó)的PPP項(xiàng)目還處于起步階段，從目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的發(fā)展來(lái)看，基于契約的項(xiàng)目還沒(méi)有走完完整的周期，地方政府長(zhǎng)期契約履行的條件也需要法規(guī)意義上的保障。

　　 總之，旅游PPP已迎來(lái)政策機(jī)遇，尚需地方政府、咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本等各方規(guī)范而專業(yè)地推進(jìn)，才能推動(dòng)旅游PPP與旅游產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。

　　 作者：鄭 潔 裴秋菊 郭 旗

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