政府契約精神是PPP成功關(guān)鍵

發(fā)布日期：2015-02-05來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現(xiàn)“響應(yīng)號召多，實際推進(jìn)少”的現(xiàn)象(1月28日《經(jīng)濟(jì)參考報》)。

　　狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。與 BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓 )相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對項目中后期建設(shè)管理運(yùn)營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱 。

　　目前，一方面中國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，企業(yè)經(jīng)營困難，包括國企等實體企業(yè)利潤大幅下滑，財政收入增速進(jìn)入個位數(shù)，另一方面公共品特別是建設(shè)周期長、公益屬性強(qiáng)、收入回報低的城市和 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如：污水處理、城市軌道交通、農(nóng)村縣鄉(xiāng)公路等建設(shè)投資需求越來越大。在政府包括財政等可供支配的資金實力減少與公益公共品項目建設(shè)增多、資金需求增加矛盾下 ，尋求一條可持續(xù)建設(shè)發(fā)展之路非常迫切了。中央政府以及地方政府都對PPP模式寄予厚望。就在達(dá)沃斯冬季論壇上，李克強(qiáng)總理專門列舉了一個成功實施PPP 模式的例子。

　　但從總體情況來看，PPP倡導(dǎo)倡議鋪天蓋地，而實際實施落實的項目少之又少，并且困難重重。原因何在呢?

　　地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。集中表現(xiàn)在幾大風(fēng)險上：“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風(fēng)險非常之大。契約精神、合同履 約守信意識非常差。一些地方合同簽署后把民資引進(jìn)來就“變臉”、就改變合同條款和約定。令民資非常害怕。這種政策不確定性風(fēng)險是PPP模式的毒瘤。

　　其次，兌現(xiàn)風(fēng)險，即合同履約風(fēng)險。一些地方政府理解的PPP模式，其實就是將民資圈進(jìn)來了之。在建設(shè)中的政府職能和義務(wù)雖然合同中有明文約定，但政府執(zhí)行力非常之差。在一些PPP項目 合作中，地方政府部門往往會承諾一些條件，但經(jīng)常出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或完全不兌現(xiàn)的情況。落實上，一拖再拖，久拖不決，市場化、高效率的民資根本就拖不起。一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目周期都 比較長，一個“拖”字就可以把民資拖垮、拖得血本無歸。民資異常寒心。

　　再次，換屆風(fēng)險。“新官不理舊官賬”，換屆、領(lǐng)導(dǎo)更替，PPP模式就生變故，民企與其政府簽署的合同就可能變成一紙空文或者一文不值。有的地方政府會考慮你的利益，有的地方政府完全 不管你。“一個地方一種做法，換一個領(lǐng)導(dǎo)一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業(yè)往往無所適從”。

　　地方政府契約精神缺失，履約守信重合同意識淡薄，長官意志、拍腦袋決策等等，使得社會資本對PPP模式仍然顧慮重重，這是PPP模式在實踐中不夠理想的原因所在。這些嚴(yán)重問題不克服掉 ，PPP模式之路將會更加難走。

　　要從更深層次上認(rèn)識PPP模式的重要性。李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇上提出要改造傳統(tǒng)引擎，重點(diǎn)是擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。公共產(chǎn)品和服務(wù)不足仍是短板，目前中國公共設(shè)施的存量僅 為西歐國家的38%，北美國家的23%，服務(wù)業(yè)水平比同等發(fā)展中國家還要低10個百分點(diǎn)，而城鎮(zhèn)化則比發(fā)達(dá)國家低20多個百分點(diǎn)。這當(dāng)中也蘊(yùn)藏著公共產(chǎn)品與服務(wù)的巨大空間，增加這方面的供 給屬于政府分內(nèi)的職責(zé)，是改善民生的必要舉措，也是擴(kuò)大內(nèi)需的重要推手。把其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎是對其地位以及重要性的重新認(rèn)知。打破壟斷，吸引社會資金與外資參與，采取政府 和民營企業(yè)合作是唯一出路，非常迫切，也有著巨大潛力和空間。

　　PPP模式成功與否，關(guān)鍵在政府。必須有一個透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。民資參與公共品生產(chǎn)是追求利潤回報的，政府必須在稅收 上讓利、財政上給予補(bǔ)貼、公共空間比如土地上適度讓渡經(jīng)營權(quán)以及諸如地鐵等附屬設(shè)施如廣告位等讓給民資經(jīng)營等。

　　一定要強(qiáng)化合同契約約束。完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權(quán)威性。國外很重視PPP合同范本的制定，而監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度。PPP項目各方應(yīng)依托國家 PPP綜合服務(wù) 平臺，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營合同基礎(chǔ)之上 ，因此監(jiān)管首先是依托合同實施。

　　落實政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共項目實施中的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對監(jiān)管者的問責(zé)和執(zhí)行。探索建立針對政府監(jiān)管的績效評價體系，引入民眾參與，對政府監(jiān)管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監(jiān)督。

　　總之，政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除民資顧慮的首要條件。(余豐慧 )

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