PPP巨災(zāi)保險(xiǎn)典型模式

發(fā)布日期：2018-05-25來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 　十年前，汶川經(jīng)歷了八級(jí)大地震，近七萬同胞罹難，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8452億元。但是地震天不塌，大災(zāi)有大愛，全國(guó)人民眾志成城，抗震救災(zāi)，今日的災(zāi)區(qū)早已新城拔地起，廢墟換新顏。十年過去了，撫今追昔，不禁讓人感慨萬千。巨災(zāi)作為不可抗力因素，從未遠(yuǎn)離我們，能否建立一個(gè)完整的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，發(fā)揮保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)管理重要工具的功能，做到災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)預(yù)警、災(zāi)后補(bǔ)償，是一個(gè)值得探索的重要問題。

　　 坦率地說，十年來，中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在探索中不斷前行，各地陸續(xù)開展了不同形式的有益嘗試。比如2012年初，云南保監(jiān)局、云南省地震局、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)和誠(chéng)泰保險(xiǎn)股份有限公司等單位共同開展了地震險(xiǎn)課題研究，并將研究報(bào)告《云南地震保險(xiǎn)制度構(gòu)建及實(shí)施研究》上報(bào)中國(guó)地震局。2015年8月20日，全國(guó)首個(gè)政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)在大理正式啟動(dòng)，云南大理州政策性地震指數(shù)保險(xiǎn)落地，誠(chéng)泰財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司為主承包人，中國(guó)財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)有限公司為首席再保人，試點(diǎn)期3年。2016年云南“5.18地震”后3個(gè)工作日內(nèi)，主承保人誠(chéng)泰財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司完成 2800 萬元賠款，之后一周，2178.4 萬元理賠資金就撥付至受損最嚴(yán)重的云龍縣。大理州政策性地震指數(shù)保險(xiǎn)在試點(diǎn)期內(nèi)共完成3次理賠，累計(jì)賠付 6353.76 萬元，惠及群眾15049戶。其中，重建2073戶，戶均增加資金1.4至2.5萬元；修繕加固12976 戶，戶均增加資金0.1至0.2萬元，財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)高達(dá)15.6倍。再比如2015年4月，45家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司組成的中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體宣告正式成立，2016年7月1日，中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品全面銷售，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度正式落地。截至2017年8月，中國(guó)城鎮(zhèn)居民住宅地震保險(xiǎn)已經(jīng)為 150 多萬戶居民提供超過670億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，承保標(biāo)的19.8萬個(gè)，保險(xiǎn)金額高達(dá)188.75 億元。除此之外，廣東、黑龍江、寧波等地也出現(xiàn)了不同結(jié)構(gòu)的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)初步發(fā)育。

　　 但是，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)仍不健全，制度設(shè)計(jì)也亟待完善，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是區(qū)域性保險(xiǎn)產(chǎn)品很難發(fā)揮大數(shù)法則的作用。大數(shù)法則是保險(xiǎn)產(chǎn)品成功運(yùn)營(yíng)的保證，而巨災(zāi)會(huì)造成大量同質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的同時(shí)索賠，因此傳統(tǒng)上被認(rèn)為是不可承保的風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果風(fēng)險(xiǎn)池足夠龐大的話，即業(yè)務(wù)覆蓋范圍足夠廣，那么總體層面索賠的相關(guān)性就會(huì)下降，因此保險(xiǎn)人可以承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。二是補(bǔ)償為主的巨災(zāi)保險(xiǎn)，既沒有運(yùn)用保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司在災(zāi)前、災(zāi)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，也容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司在開展業(yè)務(wù)的過程中，積累了大量關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的數(shù)據(jù)和精算技術(shù)，可以提供一些防災(zāi)的方案，同時(shí)在一定程度上預(yù)測(cè)災(zāi)害的時(shí)間和位置，一個(gè)完整的巨災(zāi)保險(xiǎn)方案應(yīng)該包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)預(yù)警，而不只是災(zāi)后的補(bǔ)償。另外，補(bǔ)償為主的巨災(zāi)保險(xiǎn)會(huì)降低地方政府和居民防災(zāi)的激勵(lì)，同時(shí)居民會(huì)有激勵(lì)在災(zāi)區(qū)的建造（筆者認(rèn)為這種情形下，巨災(zāi)應(yīng)不包含人的傷亡，而應(yīng)像農(nóng)作物的耕種），當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的提供者在巨災(zāi)發(fā)生后傾向于直接、完全的補(bǔ)償，那么可能會(huì)引發(fā)事前的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。三是政府和保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)中的角色定位不清晰，這也是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)最根本的問題。

　　 在分析這個(gè)根本問題之前，我們需要引入政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership, PPP）的概念。PPP的核心邏輯是政府把原來其應(yīng)該承受的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)，通過一個(gè)長(zhǎng)期合同安排交給社會(huì)資本。中國(guó)原先的救災(zāi)依賴于政府的財(cái)政支出，但這樣做的缺陷在于防災(zāi)和救災(zāi)的經(jīng)濟(jì)效率較低，而且加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。如果使用PPP的制度安排，政府把巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的服務(wù)交給保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司，那么就可能彌補(bǔ)這些缺陷。

　　 從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP巨災(zāi)保險(xiǎn)有三種經(jīng)典模式：政府當(dāng)保險(xiǎn)人，政府當(dāng)基金運(yùn)營(yíng)者以及政府提供再保險(xiǎn)。第一種模式以美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目（NFIP）為代表，該項(xiàng)目由美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局管理，商業(yè)保險(xiǎn)公司承保。政府與民營(yíng)保險(xiǎn)公司達(dá)成“以自己的名義承包計(jì)劃（WYO）”的合作，由民營(yíng)保險(xiǎn)公司銷售洪水保險(xiǎn)單，保險(xiǎn)標(biāo)的為加入洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)住宅和商業(yè)財(cái)產(chǎn)，所收保險(xiǎn)費(fèi)全部建立洪水保險(xiǎn)基金，洪水損失賠付和代理銷售費(fèi)用均出自洪水保險(xiǎn)基金。聯(lián)邦政府統(tǒng)一規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)率，所有的WYO公司提供完全一致的承保費(fèi)率。洪水保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上全部由聯(lián)邦政府承擔(dān)，保險(xiǎn)公司的作用只是銷售保單、理賠及墊付賠款，并不承擔(dān)賠付責(zé)任。私營(yíng)保險(xiǎn)公司將所收取的保費(fèi)留出傭金部分，其余都上繳聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局。第二種模式以墨西哥自然災(zāi)害基金（FONDEN）為代表。墨西哥政府發(fā)行主權(quán)巨災(zāi)債券，采用市場(chǎng)融資機(jī)制，成立FONDEN巨災(zāi)基金。FONDEN巨災(zāi)基金根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算法按年度聯(lián)邦支出預(yù)算0.4%提取，逐年滾存。FONDEN巨災(zāi)基金由FONDEN災(zāi)后重建基金賬戶和FONDEN防災(zāi)基金賬戶兩個(gè)預(yù)算賬戶組成。其中，重建基金是主預(yù)算賬戶，年終剩余資金的80%都會(huì)投入到FONDEN 信托基金，信托人為墨西哥國(guó)家工程及公共服務(wù)銀行。信托基金用于向保險(xiǎn)公司支付保費(fèi)（并獲得損失賠付）和災(zāi)害時(shí)的資金周轉(zhuǎn)，未使用的資金將返還到FONDEN信托資金。年終剩余資金的20%和防災(zāi)資金將投入到FIPREDEN防災(zāi)信托基金，由聯(lián)邦專項(xiàng)機(jī)構(gòu)為州政府請(qǐng)款。兩個(gè)基金都通過信托賬戶的各個(gè)分賬戶執(zhí)行各項(xiàng)功能，如重建項(xiàng)目的損失評(píng)估、資金撥款、項(xiàng)目管理和防災(zāi)基金的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制等資助工作。第三種模式以法國(guó)中央再保險(xiǎn)公司為代表。法國(guó)中央再保險(xiǎn)公司（CCR）是自然災(zāi)害保險(xiǎn)計(jì)劃里的中流砥柱。CCR是一家國(guó)有公司，在“自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度”中，提供由政府擔(dān)保的再保合約。盡管再保險(xiǎn)是非強(qiáng)制的（保險(xiǎn)公司也可以和其他私人再保險(xiǎn)公司簽訂協(xié)議），但是CCR憑借優(yōu)惠的合約條款及其國(guó)家擔(dān)保下無限制保障能力，具有很大吸引力。

　　 那么，中國(guó)應(yīng)該選擇什么樣的PPP巨災(zāi)保險(xiǎn)模式呢？2016年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者奧利弗·哈特教授提出PPP項(xiàng)目一般包括設(shè)施建造和服務(wù)提供兩個(gè)階段。如果建造設(shè)施的質(zhì)量容易甄別，但提供服務(wù)的質(zhì)量難以甄別，那么傳統(tǒng)的分包模式更好，此時(shí)PPP反而會(huì)導(dǎo)致過度投資。相反，如果建造設(shè)施的質(zhì)量不容易甄別，但服務(wù)提供的質(zhì)量容易甄別，那么項(xiàng)目的互補(bǔ)性會(huì)導(dǎo)致PPP模式更好，此時(shí)傳統(tǒng)模式會(huì)出現(xiàn)投資不足的問題。但是，PPP巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目并不適用于哈特的理論，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)本身作為風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)行業(yè)，無法區(qū)分建造和服務(wù)階段，如果可以區(qū)分兩個(gè)階段，那么質(zhì)量應(yīng)該都不容易甄別。

　　 然而，PPP是一個(gè)長(zhǎng)期合作的模式，未來的不確定性較高，而締結(jié)契約的主體，無論是政府和社會(huì)資本都是有限理性的，雙方的信息也未必對(duì)稱，再加上保險(xiǎn)合同本身的復(fù)雜性，政府和保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司事實(shí)上達(dá)成的是不完全契約。不完全契約關(guān)注再協(xié)商的制度設(shè)計(jì)，但是再協(xié)商以至于修改契約，都是有成本的，2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者讓·梯若爾教授歸納為預(yù)見成本、締約成本、證實(shí)成本，而這些成本無疑是社會(huì)整體福利的損失。因此，無論最后采用何種PPP巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，應(yīng)該堅(jiān)持保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)主體地位，真正把業(yè)務(wù)讓渡到社會(huì)資本一側(cè)，而政府則發(fā)揮償付能力監(jiān)管和必要融資安排的雙重功能，確保PPP巨災(zāi)保險(xiǎn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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