PPP項(xiàng)目需要借用外腦

發(fā)布日期：2015-02-27來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。”而政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)屬于特許經(jīng)營(yíng)的范疇。隨后，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部相繼發(fā)布關(guān)于PPP模式的眾多政策文件，安徽、浙江、四川、河南、江蘇等省份相繼出臺(tái)了地方性的PPP模式政策文件，財(cái)政部和部分地方政府設(shè)立了PPP中心，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作，社會(huì)資本對(duì)此產(chǎn)生了極大興趣，金融機(jī)構(gòu)也采取相應(yīng)的支持措施，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起PPP熱。

　　PPP模式的復(fù)雜性需要借用“外腦”

　　僅以以下兩個(gè)PPP模式的主要特點(diǎn)，即可知PPP模式的復(fù)雜性，這需要政府或社會(huì)資本借助“外腦”的力量，高效、保質(zhì)完成整個(gè)PPP模式的設(shè)計(jì)、建構(gòu)、全生命周期管理。

　　(一)PPP模式涉及眾多主體

　　根據(jù)2014年12月30日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))所附《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》，PPP模式涉及眾多主體，具體如下：

　　1、政府。政府在 PPP 項(xiàng)目中，需要同時(shí)扮演以下兩種角色：作為公共事務(wù)的管理者，以及作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者(或者購(gòu)買者的代理人)。

　　2、社會(huì)資本方。是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)等。

　　3、融資方。PPP 項(xiàng)目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)(如信托公司)等。

　　4、承包商和分包商。在 PPP 項(xiàng)目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術(shù)成敗的關(guān)鍵因素，其技術(shù)水平、資歷、信譽(yù)以及財(cái)務(wù)能力在很大程度上會(huì)影響貸款人對(duì)項(xiàng)目的商業(yè)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)判斷，是項(xiàng)目能否獲得貸款的一個(gè)重要因素。

　　5、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商(部分項(xiàng)目適用)。根據(jù)不同 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)將項(xiàng)目部分的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)。

　　6、原料供應(yīng)商(部分項(xiàng)目適用)。在一些 PPP 項(xiàng)目中，原料的及時(shí)、充足、穩(wěn)定供應(yīng)對(duì)于項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要，因此原料供應(yīng)商也是這類項(xiàng)目的重要參與方之一。

　　7、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買方(部分項(xiàng)目適用)。在包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的 PPP 項(xiàng)目中，由購(gòu)買方與項(xiàng)目公司簽訂長(zhǎng)期購(gòu)銷合同以保證項(xiàng)目未來(lái)的穩(wěn)定收益。

　　8、保險(xiǎn)公司。由于 PPP 項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間面臨著諸多難以預(yù)料的各類風(fēng)險(xiǎn)，因此項(xiàng)目公司以及項(xiàng)目的承包商、分包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商等通常均會(huì)就其面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)向保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，以進(jìn)一步分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)PPP模式涉及眾多運(yùn)作方式

　　根據(jù)2014年11月29日財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。各項(xiàng)運(yùn)作方式的含義如下：

　　1、委托運(yùn)營(yíng)(Operations & Maintenance，簡(jiǎn)稱O&M),是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。合同期限一般不超過(guò)8年。

　　2、管理合同(Management Contract，簡(jiǎn)稱MC)，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交的過(guò)渡方式。合同期限一般不超過(guò)3年。

　　3、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(Build-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱BOT),是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

　　4、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(Build-Own-Operate，簡(jiǎn)稱BOO)，由BOT方式演變而來(lái)，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。

　　5、.轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(Transfer-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱TOT)，是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

　　6、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，簡(jiǎn)稱ROT)，是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

　　多方專業(yè)機(jī)構(gòu)將介入PPP項(xiàng)目

　　(一)投資咨詢機(jī)構(gòu)將介入PPP項(xiàng)目

　　根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》，PPP 項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展的物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證。

　　定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展。

　　財(cái)政承受能力論證，是為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

　　投資咨詢機(jī)構(gòu)將參與到社會(huì)資本對(duì)PPP 項(xiàng)目的考察中來(lái)，為社會(huì)資本提供咨詢服務(wù)。

　　(二)專業(yè)律師事務(wù)所將介入PPP項(xiàng)目

　　根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》以及《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，PPP 項(xiàng)目須搭建風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。要按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

　　同時(shí)，PPP 項(xiàng)目中，涉及到龐大的合同體系并須設(shè)定相應(yīng)的邊界條件，合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說(shuō)明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。

　　(三)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)將介入PPP項(xiàng)目

　　根據(jù)2014年12月31日財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)主要適用于采購(gòu)需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過(guò)程中不作更改的項(xiàng)目。

　　同時(shí)，為了深化政府采購(gòu)制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、推廣 PPP模式等工作需要，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和有關(guān)法律法規(guī)，財(cái)政部制定了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，并于2014年12 月31日印發(fā)。據(jù)此，競(jìng)爭(zhēng)性磋商一詞，有了完整的程序性規(guī)定，而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在PPP項(xiàng)目中，也將留下他們的身影。

　　(四)財(cái)務(wù)、稅務(wù)、技術(shù)等中介機(jī)構(gòu)將介入PPP項(xiàng)目

　　根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》等其他文件，PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制包含使用者付費(fèi)(User Charge)、可行性缺口補(bǔ)助(Viability Gap Funding)和政府付費(fèi)(Government Payment)三種，而針對(duì)每一種付費(fèi)方式，均需要對(duì)收支予以衡量，尤其是在可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)方面 ，因可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。而政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)(Availability Payment)、使用量付費(fèi)(Usage Payment)和績(jī)效付費(fèi)(Performance Payment)。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

　　同時(shí)，PPP項(xiàng)目會(huì)涉及到稅務(wù)、技術(shù)、評(píng)估、審計(jì)、保險(xiǎn)代理等中介機(jī)構(gòu)的介入。(作者汪毅，來(lái)源貴州君躍律師事務(wù)所，PPP資訊整理)

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