淺析財(cái)政如何作為PPP模式

發(fā)布日期：2015-03-11來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　一、財(cái)政定位：由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)為引導(dǎo)者、合作者

　　簡(jiǎn)單講，PPP與傳統(tǒng)投融資模式最大的不同，就是政府資金與社會(huì)資本共同合作、全程合作。因此，要推廣PPP，政府必須首先轉(zhuǎn)變角色定位，由過(guò)去的主導(dǎo)者，變?yōu)橐龑?dǎo)者、合作者。扮演好引導(dǎo)者角色，就是要打造出好的政策環(huán)境，更多地去引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。所謂合作者，就是政府與市場(chǎng)主體要在合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，共同投入資源，共同行使權(quán)力，共同分享收益，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、財(cái)政作為PPP需抓好三個(gè)關(guān)鍵

　　關(guān)鍵一：政策環(huán)境。核心是建立全社會(huì)信用體系。從政府講，要轉(zhuǎn)變觀念，恪守契約，嚴(yán)格按照合約辦事，不能朝令夕改。從企業(yè)講，就是要嚴(yán)格執(zhí)行合同，不能夠先搞低價(jià)競(jìng)標(biāo)，建設(shè)中一再要求追加投資，捆綁政府。因此，政府與企業(yè)，合作雙方必須有起碼的信用，只有互相信任，整個(gè)市場(chǎng)的信用環(huán)境才能優(yōu)化，PPP的全面推廣才有可能。

　　關(guān)鍵二：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。PPP適用的范圍比較廣，有的是經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，比如高速公路;有的是價(jià)格補(bǔ)貼，比如垃圾污水處置;有的是資源匹配，比如輕軌的上蓋物業(yè)……但不管是哪種類(lèi)型，其對(duì)企業(yè)投資意愿的指向都是項(xiàng)目要有預(yù)期收益。從政府財(cái)政的角度講，一方面要選好項(xiàng)目，只有那些具有相應(yīng)收益權(quán)的項(xiàng)目才能入庫(kù)。比如，農(nóng)村公路建設(shè)，主要靠政府投入，修好后又不能收費(fèi)，企業(yè)無(wú)利可圖，就難以實(shí)施PPP。另一方面，要明確約定，要改變以前那種先定項(xiàng)目、再邊談邊改的習(xí)慣，而是讓企業(yè)一開(kāi)始就看到完整的項(xiàng)目規(guī)劃和權(quán)益約定，比如資金需求、融資方式、投資回報(bào)、收益分配以及財(cái)政補(bǔ)貼等，真正做到招標(biāo)就能操作。比如，垃圾焚燒，政府和企業(yè)大致按什么比例分擔(dān)建設(shè)資金，運(yùn)營(yíng)中靠政府補(bǔ)貼垃圾運(yùn)費(fèi)和企業(yè)焚燒發(fā)電形成收益，這些要件清晰明了，企業(yè)參與意愿才強(qiáng)。隨著項(xiàng)目庫(kù)積攢的優(yōu)質(zhì)、可行的公共項(xiàng)目方案越來(lái)越多，才能吸引更多企業(yè)來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，與政府達(dá)成合作意愿。這不僅能夠在有限資源下實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的自動(dòng)比選，而且能夠最充分、最高效地提供公共產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政推廣PPP的最終目的。

　　關(guān)鍵三：邊界條件。邊界條件是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、合同要約的核心所在，事關(guān)整個(gè)PPP項(xiàng)目的成敗。從政府財(cái)政的角度看，邊界條件的設(shè)計(jì)也就是PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和享受收益的最大范圍，是彼此的責(zé)、權(quán)、利的劃分，也是PPP項(xiàng)目參與雙方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。

　　邊界條件千差萬(wàn)別，設(shè)置也十分復(fù)雜。不同行業(yè)、不同項(xiàng)目在不同的外部環(huán)境下有著各不相同的要求。比如在衡量收益時(shí)，土地整治就應(yīng)主要考慮地段位置、拆遷成本、整治周期等因素;污水處理就應(yīng)主要考慮管網(wǎng)配套、設(shè)備投入、事故風(fēng)險(xiǎn)等因素。而即使同一項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)因外部影響因素不同而有所差異。比如，土地一級(jí)市場(chǎng)整治，由于所處區(qū)域的不同，或者是相似項(xiàng)目因征地拆遷等因素變化，使得每一個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)置都較為復(fù)雜。但盡管復(fù)雜，我們?nèi)匀豢梢钥吹?，邊界條件的核心就是兩點(diǎn)——利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

　　利益分配方面，主要包括定價(jià)范圍、政府補(bǔ)貼、資源匹配、排他權(quán)等。

　　首先是定價(jià)。從國(guó)際實(shí)踐看，通常根據(jù)建造成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、預(yù)期收益率等因素，倒算出價(jià)格上限，并根據(jù)未來(lái)使用流量、CPI等變量，給出一個(gè)調(diào)價(jià)公式。如某軌道交通要搞PPP，需提前測(cè)算成本，然后根據(jù)人流量等因素算出企業(yè)的盈虧平衡點(diǎn)，最后得到人流量、票價(jià)和預(yù)期收益率之間的關(guān)系公式。以某軌道交通PPP項(xiàng)目為例，假定預(yù)期收益率是10%,由于人流量不足，實(shí)際收益只有8%,那么就可以按照合同約定提價(jià);如果實(shí)際收益達(dá)到12%，那么按照合同約定，要么政府分享收益，要么降低票價(jià)，讓公眾受益。其次是政府補(bǔ)貼。當(dāng)實(shí)際收益低于約定的預(yù)期收益率，而政府出于公共服務(wù)質(zhì)量的考慮，不愿意提價(jià)，就可以按合同約定給予補(bǔ)助。假定某輕軌線(xiàn)當(dāng)前確定的票價(jià)為2.3元/人次，要達(dá)到盈虧點(diǎn)，每天人流量必須達(dá)到100萬(wàn)人次 ，而實(shí)際每天人流量只有61萬(wàn)人，因此，客流量在達(dá)到100萬(wàn)人次前，政府需給予補(bǔ)貼。若幾年后，人流量達(dá)到100萬(wàn)人次，政府財(cái)政將減少，甚至不補(bǔ)貼。實(shí)際上，預(yù)期收益反映的就是雙方認(rèn)同的影子價(jià)格，調(diào)價(jià)公式和政府補(bǔ)貼都是為了把收益鎖定在這個(gè)價(jià)格上，既防止企業(yè)暴利，也保證企業(yè)的合理收益。第三是資源匹配。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)需要的資金量過(guò)大，政府無(wú)法為企業(yè)提供那么多的補(bǔ)貼時(shí)，政府一般會(huì)按照合同約定采取資源配置的方式，彌補(bǔ)企業(yè)的建設(shè)投資。但同時(shí)，我們也要清醒地看到，以前，我們資源配置的對(duì)象往往是國(guó)有企業(yè)，在談判過(guò)程中，雙方的工作性質(zhì)和工作目的是一致的，對(duì)資源價(jià)值、配置方式等談判內(nèi)容理解得更快，可能只需要3、5天或者一個(gè)星期就能談成?，F(xiàn)在實(shí)施 PPP模式，資源匹配的對(duì)象變成了社會(huì)資本，企業(yè)對(duì)政府所認(rèn)定的資源價(jià)值、配置方式等不一定會(huì)認(rèn)同，談判過(guò)程就會(huì)變得很艱難，可能需要一兩個(gè)月甚至兩三個(gè)月才能談成。因此，必須把資源價(jià)值算得更為精細(xì)，只有這樣，談判才能更快、更順利。第四是排他權(quán)。PPP的很多項(xiàng)目都給予了項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，既然是特許，就天然地有一些排他性。

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面：風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與收益匹配，在政府與企業(yè)的合作中，誰(shuí)對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)最有控制力，誰(shuí)就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。按照這個(gè)原則，企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、融資等風(fēng)險(xiǎn);政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治、法律、政策、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。比如搞一個(gè)隧道的PPP項(xiàng)目，約定了20年的收費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了質(zhì)量問(wèn)題，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)建筑商承擔(dān);如果運(yùn)行后車(chē)流量稀少，風(fēng)險(xiǎn)由運(yùn)營(yíng)商承擔(dān);如果遇到股東退出、利率變動(dòng)等情況，風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān);如果市政府統(tǒng)一規(guī)定取消收費(fèi)、或者遇到特大自然災(zāi)害，風(fēng)險(xiǎn)只能由政府兜底。

　　從上面的分析我們可以看到，利益的分配、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，都受到不斷變化的外部因素影響。所以政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)高度重視利益分配和風(fēng)險(xiǎn)防范，邊界條件的設(shè)置要高低適當(dāng)、謹(jǐn)慎優(yōu)先。

　　三、財(cái)政在推廣PPP時(shí)還應(yīng)注重三個(gè)關(guān)注

　　關(guān)注一：政府與市場(chǎng)—關(guān)注兩者的責(zé)、權(quán)、利的劃分

　　十八屆三中全會(huì)指出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也要求更好地發(fā)揮政府的作用。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)在于兼顧效率和公平，就在于政府能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)。一方面，目前PPP涉及的項(xiàng)目大多是混合公共品，很多具有自然壟斷的特征，如果政府監(jiān)督不到位，企業(yè)就會(huì)傾向于定高價(jià)、牟暴利，公共服務(wù)的效率也未必提高(比如供水、供電);另一方面，由于這些公共產(chǎn)品所有權(quán)實(shí)際掌控在政府手中，如果監(jiān)督不到位，很可能成為政商勾結(jié)、貪污腐敗的溫床(比如某省高速路建設(shè)，四任交通廳長(zhǎng)入獄)。因此，在PPP的推進(jìn)中，不僅僅要立足政府和企業(yè)的“伙伴關(guān)系”，嚴(yán)格界定“市場(chǎng)的廣度和政府的寬度”，合理約定利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，還要充分發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。同時(shí)，也要看到，不管是項(xiàng)目的前期可行性論證，還是項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)，都具有相當(dāng)程度的專(zhuān)業(yè)性，需要更為專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)來(lái)做。因此，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，發(fā)揮好市場(chǎng)的作用，利用好私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，“該企業(yè)做的，放手交給企業(yè)”。政府從中起到一個(gè)穿針引線(xiàn)作用就行了，切忌大包大攬。

　　關(guān)注二：當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)—關(guān)注政府財(cái)政的可持續(xù)性

　　PPP項(xiàng)目的特許期一般有10-20年，甚至更長(zhǎng)。因此，財(cái)政在PPP項(xiàng)目的合作過(guò)程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”。實(shí)施PPP，能夠直接地、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地化解當(dāng)前投融資方面的現(xiàn)金流短缺問(wèn)題，但它絕不僅僅是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的融資工具，更是一種需要政府財(cái)政在項(xiàng)目生命周期全程參與的管理方式。一方面，政府財(cái)政很可能會(huì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和落實(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)助政策而產(chǎn)生持續(xù)的資金支出。所以在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)需要財(cái)政部門(mén)把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)一些，避免短視對(duì)財(cái)政未來(lái)的可持續(xù)性造成負(fù)面的影響。另一方面，私人部門(mén)如果過(guò)度壓低建造成本，那么后續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本就會(huì)拉高，項(xiàng)目總成本反而上升，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，形成政府與企業(yè)的“雙輸”局面。

　　關(guān)注三：傳統(tǒng)與創(chuàng)新—關(guān)注新舊投融資模式的銜接與配合

　　在公共服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入公私合作模式，成立項(xiàng)目公司(SPV)是政府投融資模式的創(chuàng)新，這種以項(xiàng)目公司(SPV)為基礎(chǔ)的融資是典型的項(xiàng)目融資，與傳統(tǒng)的融資方式存在本質(zhì)不同。但這并不意味著對(duì)傳統(tǒng)的政府投資模式的全盤(pán)摒棄。一方面，PPP不是萬(wàn)能的，在很多純公益性、缺乏相應(yīng)收益權(quán)的領(lǐng)域，不能搞PPP;另一方面，推廣PPP是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，尤其在我國(guó)現(xiàn)階段，公司合作模式的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)的積累還需要一段時(shí)間，不能一哄而上。

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