PPP項目幾大雷區(qū)

發(fā)布日期：2015-05-05來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　本文轉(zhuǎn)載自公眾號“掃雷小組”

　　掃雷小組近期到基層調(diào)研，總結(jié)了幾點PPP推進過程中的主觀、客觀問題。很多地方存在PPP項目盲目上馬的現(xiàn)象，前期工作不充分，后期與社會資本投資人可能存在糾紛的隱患。而另一方面，PPP制度設(shè)計仍有較大的強化空間。

　　4月24日，發(fā)改委投資司副司長羅國三在新聞發(fā)布會上表示，有的省份提出的PPP項目數(shù)量多、投資總量大，但還有不少項目不具備實施的條件，而全國各地大約有10%-20%左右的項目簽訂了合同。

　　1、前期倉促上馬 后期風(fēng)險未來可能爆發(fā)

　　財政部PPP指南編制項目負責(zé)人、濟邦咨詢有限公司咨詢總監(jiān)李競一李競一說，PPP現(xiàn)在成了拼政績的東西，很多不適合做PPP的項目盲目上馬，比如一些房地產(chǎn)、工業(yè)廠房、農(nóng)貿(mào)市場等完全可以用市場化方式來解決的項目，也被冠上“園區(qū)開發(fā)”的名字做PPP。

　　“很多政府僅僅把PPP當(dāng)作融資工具，而不是真的提高項目的運行效率和公共治理能力。”李競一說。

　　按照財政部的PPP項目流程，PPP的第一個階段應(yīng)當(dāng)是項目識別。然而多位業(yè)內(nèi)人士表示，現(xiàn)在很多地方政府的PPP項目幾乎沒有識別階段，前期論證和測算粗糙，“這樣做下去，項目到后期就會出現(xiàn)很多麻煩”。

　　李競一以交通項目舉例說，前期政府為了盡快做成項目，在可行性研究時，會把未來的盈利前景描繪得非常美好，比如對客流量的估計往往虛高。但到實際運營時根本達不到預(yù)估的情況。這時候社會資本的投資主體就會要求地方政府對項目進行補貼。

　　李競一說，如果前期預(yù)測做得不好，合同中對補貼事項表述比較模糊，投資人和地方政府就會為補貼而“扯皮”。“如果是一級政府還好說，責(zé)任清晰，但如果涉及到兩級政府來補貼，就麻煩了。”

　　有些社會資本投資人存在跑馬圈地的心態(tài)。大成律師事務(wù)所PPP實務(wù)研究課題組秘書長杜繼鋒說，有很多企業(yè)為了防止競爭對手搶占先機，即使沒什么收益的項目也要積極介入，與政府草簽協(xié)議，但這些協(xié)議其實未必能落實。

　　李競一認為，政府應(yīng)該把整個PPP操作周期流程正規(guī)化，提高項目運作能力和誠信。此外，各地的PPP中心這樣的專門協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)整合資源，跟蹤項目并及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

　　2、所得稅殺傷力太大

　　目前，國家發(fā)改委和財政部均在大力推動PPP規(guī)范化，并出臺了各自的合同指南。不過，在業(yè)界看來，還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國土等部門。

　　以財稅政策為例。在PPP模式運用較多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2014年7月財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的補充通知》，對符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用一次核準(zhǔn)、分批次(如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發(fā)電機組等)建設(shè)的，凡同時符合一定條件的，可按每一批次為單位計算所得，并享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。

　　但是，華東一位做城鎮(zhèn)化基金的投資經(jīng)理對掃雷小組說，“三免”只在前三年有效，對于超過三年的PPP項目，“所得稅殺傷力太大”。他認為，在PPP實際操作中，最大的困難是稅收政策問題，但是很多公司在設(shè)計項目時卻忽視了這個問題。對于涉及到存量項目的PPP改造，稅收問題更為復(fù)雜。

　　此外，去年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，將地方政府對企業(yè)稅收優(yōu)惠減免的權(quán)力上收。雖然這一個改革本身無可厚非，但王守清認為，這對PPP的運作也會帶來不利影響。

　　3、銀行擔(dān)保措施難以創(chuàng)新

　　一位不愿具名的某省會商業(yè)銀行人士告訴掃雷小組，銀行對待PPP的心態(tài)也非常復(fù)雜。“政府希望銀行給融資，手續(xù)越簡單越好，但是銀監(jiān)會對銀行有內(nèi)控要求，所以銀行必須形式上合規(guī)。” 李競一說，銀行往往不接受項目本身設(shè)計的回報機制，而要求以項目資產(chǎn)或者未來基本項目的收益來作擔(dān)保。

　　4、土地資產(chǎn)使用規(guī)則尚待厘清

　　今年1月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》稱，創(chuàng)新投融資體制，實施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會資本通過特許經(jīng)營等多種形式參與建設(shè)和運營。土地資產(chǎn)至今仍然是地方融資平臺手中最重要的資產(chǎn)，如何在PPP設(shè)計中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，目前國土部門并無具體的文件出臺。

　　5、《行政訴訟法》存爭議

　　即將于5月1日實施的新《行政訴訟法》在PPP業(yè)界也引起了爭議，該法第十二條規(guī)定的受案范圍包括“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”公民、法人或者其他組織提起的訴訟。

　　王守清認為 ，“這意味著社會資本和政府之間簽的特許經(jīng)營合同不是平等主體之間的民商合同，是行政合同，這個對投資者就很可怕了，因為我只能申請復(fù)議，不能申請仲裁。”

　　對于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭議。由財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》第三部分“爭議解決”中規(guī)定：在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

　　但是，該指南也規(guī)定，社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

　　一些法律學(xué)者認為，這意味著，PPP合同具有民事合同和行政合同雙重性質(zhì)，在合同部分應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟法所調(diào)整的范圍，而在特許經(jīng)營權(quán)的授予和行政監(jiān)管方面，則屬于行政訴訟法調(diào)整的范圍。針對模糊地帶，杜繼峰建議，全國人大應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的解釋。

　　4月21日，國務(wù)院總理李克強主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

　　王守清曾是發(fā)改委組織的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》起草小組成員，不過該法最后出臺的時候降級為管理條例。他認為今后還是需要出臺PPP的上位法，現(xiàn)在出臺的規(guī)章、文件、指南在法律體系中層級較低，但是立法需要厘清很多問題，時間表可能會拉得更長。

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