準經(jīng)營性PPP項目的補償模式

發(fā)布日期：2015-05-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　文/劉婷、王守清

　　1. 準經(jīng)營性項目的定義

　　在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，根據(jù)可銷售性(有無收費機制)和可經(jīng)營性(項目全壽命周期內(nèi)經(jīng)營收入是否足以覆蓋投資成本)，可以將基礎(chǔ)設(shè)施項目劃分為非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。[1]其中，準經(jīng)營性項目為有收費機制，具有潛在的利潤，但由于其建設(shè)和運營直接關(guān)系公眾切身利益，因而其產(chǎn)出的價格由代表公眾利益的政府確定，往往無法收回成本，即具有不夠明顯的經(jīng)濟效益，市場運行的結(jié)果將不可避免地形成資金的缺口，需要政府通過適當政策優(yōu)惠和/或多種形式的補貼予以維持。[2]

　　2. 準經(jīng)營性PPP項目的補償模式

　　準經(jīng)營性項目市場化運作(即PPP)的政府補償模式包括：建設(shè)期補償、運營期補償、資源補償、以及部分環(huán)節(jié)市場化等。

　　(1) 建設(shè)期補償

　　建設(shè)期補償模式是指將準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施分為兩部分：與以后運營效率及運營成本密切相關(guān)的設(shè)施(可稱為經(jīng)營性設(shè)施)的投資、運營和維護由PPP項目公司來投資完成;而其它永久性設(shè)施(可稱為基礎(chǔ)性設(shè)施)則由公共部門投資建設(shè);在項目成長期，政府將其投資的部分基礎(chǔ)性設(shè)施無償移交或以象征性價格租賃給項目公司，為項目公司實現(xiàn)合理的投資收益提供保障，在項目的成熟期，再通過調(diào)整政府投資部分資產(chǎn)租金的形式，避免項目公司產(chǎn)生超額利潤。建設(shè)期補償模式適用于前期資金要求巨大、中后期經(jīng)濟強度比較強的項目。[2]

以北京地鐵4號線為例，項目總投資約153億元，按照2004年的票價政策，項目30年的運營收益只能回收約30%的投資，其余107億元投資無法平衡。項目實施單位和咨詢顧問經(jīng)研究和論證，根據(jù)投資與項目運營的關(guān)聯(lián)度，創(chuàng)造性地將項目分為AB兩部分，A部分主要為洞體等土建工程(107億元)，由政府投資;B部分為車輛和機電設(shè)備等與項目運營關(guān)聯(lián)度較高的投資(46億元)，引入香港地鐵等社會資本投資建設(shè)B部分，租賃A部分，并負責整體項目的運營。北京地鐵16號線則在4號線模式的基礎(chǔ)上，進一步對A部分引入保險資金約120億元股權(quán)投資，加深了市場化程度。[3]

　　(2) 運營期補償

　　運營期補償模式是指，基礎(chǔ)設(shè)施由PPP項目公司投資建設(shè);公共部門與PPP公司簽訂協(xié)議，根據(jù)預測的需求量和價格，保障未來產(chǎn)品或服務(wù)的市場需求，當實際需求量比預測量增加或減少的幅度超過一定比例時，其超過部分的損益由政府和項目公司共同承擔;預測的產(chǎn)品/服務(wù)的需求量在特許期內(nèi)還可分為若干調(diào)整期。運營期補償模式中，政府一次性投入少且支出均勻，并且政府和項目公司合理共擔風險和收益，有效降低了項目公司的收益風險同時避免其獲得超額的壟斷利潤。[2]

以污水處理項目為例，省會等大中城市污水處理費多在0.8-1.0元/噸，中小城市約為0.6-0.8元/噸，而污水處理標準達到一級B標準時投資和運行費用約為0.7-0.8元/噸，一級A標準時增加到1元/噸左右。在此領(lǐng)域通用的模式是通過市場化方式引入社會資本負責投資、建設(shè)和運營，由政府作為購買方統(tǒng)一采購污水處理服務(wù)，并與投資人結(jié)算。政府根據(jù)運營成本和合理利潤確定購買服務(wù)的結(jié)算價(即“影子價格”)，實現(xiàn)社會資本的合理收益，影子價格和實際征收的污水處理費之間的差額，由財政予以補貼。目前，垃圾處理和污泥處理等項目基本上都是采用這一模式。[3]

　　(3) 資源補償

　　資源補償模式是指將準經(jīng)營性/非經(jīng)營性項目和與之緊密聯(lián)系的經(jīng)營性項目的建設(shè)和運營捆綁起來“搭售”，這類捆綁的項目又稱為RCP(Resource Compensate Project)。比如污水處理廠BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-移交)項目捆綁配套管網(wǎng)的投資和運營;又如市政道路和公園等無收入基礎(chǔ)設(shè)施項目與周邊關(guān)聯(lián)地塊捆綁開發(fā)，用周邊土地產(chǎn)生的收益來補貼基礎(chǔ)設(shè)施項目。[3]這一模式的本質(zhì)是把正外部性內(nèi)部化。

　　(4) 部分環(huán)節(jié)市場化

　　基礎(chǔ)設(shè)施項目可以將投資建設(shè)或運行環(huán)節(jié)單獨實施市場化，如BT(Build-Transfer，建設(shè)-移交)模式就是針對投資建設(shè)環(huán)節(jié)的市場化，適用于社會效益、間接效益突出，而短期內(nèi)直接效益不明顯，長期直接效益難以預測的項目。[2]合肥市巢湖流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠DBO(Design-Build-Operate，設(shè)計-建設(shè)-運營)項目，則是將36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)小規(guī)模污水處理廠的設(shè)計、建設(shè)和運營部分作為一個項目完成市場化運作，引入專業(yè)公司負責實施，投資則由政府另行籌集。[3]

　　3. 準經(jīng)營性PPP項目補償模式中存在的問題

　　準經(jīng)營性項目在享受政府補貼、財政資金兜底、政策優(yōu)惠的同時，存在一系列問題：政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資或補貼中缺乏透明性，在經(jīng)營權(quán)設(shè)立與資源分配的過程中存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，對項目建設(shè)方缺乏全面的評估，無法達到合理的運營標準，損害公眾利益;對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的定價和調(diào)價缺乏明確和透明的機制和會計準則，為企業(yè)虛增成本等操作提供了條件;部分城市為了追求發(fā)展速度，過度負債，導致了基礎(chǔ)設(shè)施的閑置和浪費，并增加了政府的財務(wù)風險。[1]

　　為了保障準經(jīng)營性項目PPP模式的順利實施，政府部門需要明確一系列規(guī)則與支持條件，包括政府決策方法、招投標流程、定價機制及相應(yīng)的會計準則、需求預測模型以及服務(wù)標準等，以促進非經(jīng)營性項目市場化實現(xiàn)公益性和盈利性的平衡。[4]

　　參考文獻：

　　[1] 吳文燁.項目區(qū)分理論下基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式研究[D].湖南大學,2010

　　[2] 孫本剛.準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP模式研究[D].同濟大學,2006

　　[3] 城市融資合作聯(lián)盟.非營利基礎(chǔ)設(shè)施項目如何市場化[EB/OL]. http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxMzAxMjY2OA==&mid=204249603&idx=2&sn=c10755bbc8813bb91908862595618aac&scene=2&from=timeline&isappinstalled=0#rd

　　[4] 范恒蔚. PPP模式在準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目中的應(yīng)用[J]. 經(jīng)濟視角,2006,12:45-46.

　　來源：中國智庫微信公眾號

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