PPP項(xiàng)目政府方如何依法選擇合作伙伴？

發(fā)布日期：2015-05-14來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　對(duì)于政府和社會(huì)資本合作，有一句形象的比喻：ppp是一段婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮。一個(gè)PPP的成功因素是多方面的，而失敗的PPP只需要一個(gè)因素足以。在眾多因素中，找對(duì)合作伙伴對(duì)于項(xiàng)目成敗有著至關(guān)重要的影響。因此，在國(guó)務(wù)院以及中央部委的多份政策性文件中，都將PPP項(xiàng)目采購(gòu)作為重要的內(nèi)容予以規(guī)定。鑒于此，本中心將推出系列文章，就PPP項(xiàng)目的采購(gòu)問(wèn)題予以全面、深入的法律解讀，歡迎大家的關(guān)注。

　　一、PPP項(xiàng)目采購(gòu)的概念

　　所謂PPP項(xiàng)目采購(gòu)，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)目合同，遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過(guò)程。對(duì)此，財(cái)政部76號(hào)文明確提出，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。要綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴。

　　二、PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式及其適用范圍

　　(一)招標(biāo)方式

　　根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目;(二)全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目;(三)使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條的規(guī)定，2000年原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確了依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該規(guī)定，規(guī)定范圍內(nèi)的各類(lèi)工程建設(shè)項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上的;(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的;(三)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的;(四)單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第(一)、(二)、(三)項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的。

　　值得注意的是，由于上述規(guī)定設(shè)置的招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)水平確定的，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，上述情況已發(fā)生了變化，《規(guī)定》設(shè)置的強(qiáng)制招標(biāo)范圍、標(biāo)準(zhǔn)限額顯得過(guò)寬、過(guò)低，鑒于這種情況，國(guó)務(wù)院法制辦公室于2014年3月24日發(fā)布了關(guān)于《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(修訂)(送審稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知，擬對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行修改。

　　根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或其他組織投標(biāo)，邀請(qǐng)招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)的方式邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蚱渌M織投標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，公開(kāi)招標(biāo)是由招標(biāo)人按照法定程序發(fā)布招標(biāo)公告，所有符合條件的供應(yīng)商或承包商都可以平等參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，從中擇優(yōu)選擇中標(biāo)者的招標(biāo)方式，其范圍更廣、競(jìng)爭(zhēng)性更強(qiáng)，更體現(xiàn)公平公正。邀請(qǐng)招標(biāo)，也稱(chēng)為有限競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)或選擇性招標(biāo)，是一種由招標(biāo)人選擇若干供應(yīng)商或承包商，向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)，由被邀請(qǐng)的供應(yīng)商、承包商投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，從中選定中標(biāo)者的招標(biāo)方式。邀請(qǐng)招標(biāo)的特點(diǎn)是：(1)邀請(qǐng)投標(biāo)不使用公開(kāi)的公告形式;(2)接受邀請(qǐng)的單位才是合格投標(biāo)人;(3)投標(biāo)人的數(shù)量有限。

　　就采購(gòu)貨物或者服務(wù)而言，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定;屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

　　公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。不論是工程、貨物或服務(wù)，達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的必須使用公開(kāi)招標(biāo)方式，只有符合特定條件才能適用邀請(qǐng)招標(biāo)：

　　(一)工程。國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)確定的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省級(jí)政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開(kāi)招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)或省級(jí)政府批準(zhǔn)可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。

　　(二)服務(wù)和貨物。具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的或者采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過(guò)大的貨物、服務(wù)，在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)的批準(zhǔn)的，可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。

　　對(duì)于法律沒(méi)有強(qiáng)制要求招標(biāo)的的建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)單位也可以自行選擇招標(biāo)的方式。

　　《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式，并明確公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。

　　但由于PPP項(xiàng)目所具有的項(xiàng)目資金量大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長(zhǎng)、采購(gòu)需求的復(fù)雜性以及合同的復(fù)雜性等特點(diǎn)，公開(kāi)招標(biāo)方式不一定適合PPP項(xiàng)目。因此，財(cái)政部113號(hào)文和215號(hào)文均提到，公開(kāi)招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目。

　　(二)非招標(biāo)方式

　　1. 競(jìng)爭(zhēng)性談判

　　競(jìng)爭(zhēng)性談判是由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)直接邀請(qǐng)三家以上的供應(yīng)商就采購(gòu)事宜依照法定程序進(jìn)行談判的采購(gòu)方式，同時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足下列情形之一：(一)招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的;(三)采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的;(四)不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。

　　2. 單一來(lái)源采購(gòu)

　　單一來(lái)源采購(gòu)，顧名思義，是由于種種原因只從某一供應(yīng)商處直接購(gòu)買(mǎi)的采購(gòu)方式。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：(一)只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的;(二)發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的;(三)必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。

　　3. 競(jìng)爭(zhēng)性磋商

　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部為了適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、推廣PPP模式所進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，屬于《政府采購(gòu)法》第二十六條所規(guī)定的“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”。競(jìng)爭(zhēng)性磋商，是指采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)組建競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從磋商小組評(píng)審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。適用于以下項(xiàng)目：(一)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的;(三)因藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的;(四)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目;(五)按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)。

　　事實(shí)上，根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第四條的規(guī)定，不僅是競(jìng)爭(zhēng)性磋商有報(bào)批的程序，只要是達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，采購(gòu)人都應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)。

　　三、PPP項(xiàng)目采購(gòu)與普通政府采購(gòu)的不同之處

　　2014年的最后一天，財(cái)政部同時(shí)發(fā)布了214、215號(hào)文(《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，下稱(chēng)《PPP項(xiàng)目采購(gòu)辦法》)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)的重要性由此可見(jiàn)一斑?！禤PP項(xiàng)目采購(gòu)辦法》第四條明確，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)5種方式，沒(méi)有把詢價(jià)這一普通政府采購(gòu)的方式規(guī)定在內(nèi)。此外，與普通政府采購(gòu)相比，《PPP項(xiàng)目采購(gòu)辦法》的主要?jiǎng)?chuàng)新之處在于：一是為了保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程順暢高效和實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，新增了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的采購(gòu)方式，引入了兩階段采購(gòu)模式。二是為了保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專(zhuān)家等程序。四是為了維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同中列明采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長(zhǎng)等特點(diǎn)，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對(duì)項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，用市場(chǎng)化手段引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方監(jiān)管，以彌補(bǔ)行政監(jiān)督手段的不足。同時(shí)，要求項(xiàng)目采購(gòu)?fù)瓿珊蠊_(kāi)項(xiàng)目采購(gòu)合同，引入社會(huì)監(jiān)督。六是針對(duì)PPP項(xiàng)目復(fù)雜程度高和采購(gòu)人專(zhuān)業(yè)性不足的實(shí)際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，提供PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)在按照財(cái)政部對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進(jìn)行網(wǎng)上登記后，也可以從事PPP項(xiàng)目采購(gòu)代理業(yè)務(wù)。

　　綜上，關(guān)于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)，我國(guó)法律和有關(guān)政策有許多具體的規(guī)定，這對(duì)于PPP模式的推廣和在實(shí)踐中的成功運(yùn)作具有重要的意義。但另一方面，由于PPP在我國(guó)仍處于探索階段，政府方如何依法選擇合適的社會(huì)資本方建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系仍有許多需要進(jìn)一步探討和思考的問(wèn)題。比如，PPP項(xiàng)目一般包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，其性質(zhì)如何界定?是否能夠直接劃入工程、服務(wù)和貨物中的某一類(lèi)?如果相關(guān)法律規(guī)定存在模糊、歧義，必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中理解不一，而各地在適用公開(kāi)招標(biāo)還是非公開(kāi)招標(biāo)方式的問(wèn)題上也會(huì)出現(xiàn)比較大的隨意性，也就不利于我國(guó)政府和社會(huì)資本合作提供良好的公共服務(wù)和產(chǎn)品這一初衷的實(shí)現(xiàn)。華資盟整理編輯

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