PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題與思考

發(fā)布日期：2017-12-22來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來(lái)，PPP項(xiàng)目井噴式的發(fā)展，入庫(kù)的項(xiàng)目已經(jīng)上萬(wàn)，涉及的投資額也以萬(wàn)億為單位計(jì)算。這么多PPP項(xiàng)目如何落地，如何實(shí)現(xiàn)順利的融資，包括建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，這涉及到社會(huì)的方方面面的投入，清華大學(xué)資深的PPP專家王守清教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣一句話，“PPP項(xiàng)目，它是一場(chǎng)婚姻，而不只是一場(chǎng)婚禮”，那就說(shuō)明在參與PPP的各方，包括政府和社會(huì)資本以及其他的各界，就PPP項(xiàng)目而言需要長(zhǎng)期的持續(xù)的有健康的合作模式。按照王守清教授PPP項(xiàng)目是一場(chǎng)婚姻的觀點(diǎn)，作為PPP項(xiàng)目的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就像是這場(chǎng)婚姻的相親中介，在政府方與社會(huì)資本合作中起到重要的聯(lián)結(jié)作用。

　　 筆者從事PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的采購(gòu)工作已兩年有余，為了提升自身業(yè)務(wù)能力，更好的為PPP事業(yè)服務(wù)，因此將實(shí)操中遇到的PPP項(xiàng)目采購(gòu)尚存的一些問(wèn)題和大家一同探討，并通過(guò)這兩年多時(shí)間對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)工作的摸索和實(shí)踐，談下個(gè)人對(duì)這些問(wèn)題的思考。

　　 一、“多招并一招”

　　 1.非招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)的方式下，能否“多招并一招”?是否有法律文件支撐?

　　 根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：

　　 ……(三)已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;……”，已經(jīng)通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)投資人，擁有建設(shè)項(xiàng)目所需的資質(zhì)和能力時(shí)，建設(shè)工程可以不進(jìn)行招標(biāo)，同理社會(huì)資本是通過(guò)招標(biāo)方式選定的，建設(shè)工程就不用二次招標(biāo)。

　　 除了招標(biāo)方式，政府采購(gòu)方式還有競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等等方式，若通過(guò)這些非招標(biāo)方式采購(gòu)的社會(huì)資本，在滿足項(xiàng)目建設(shè)所需資質(zhì)的情況下，是不是也不需要進(jìn)行工程招標(biāo)呢?

　　 下面我們看下發(fā)改委和財(cái)政部對(duì)此事是如何界定的：

　　 1)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知(發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào))中“第十三條 社會(huì)資本方遴選依法通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。”從發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)文我們可知， “多招并一標(biāo)”僅適用于招標(biāo)方式采購(gòu)社會(huì)資本的情形，而對(duì)于非招標(biāo)方式采購(gòu)社會(huì)資本的情況，“多招并一招”是予以否定的。

　　 2) 財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知 (財(cái)金〔2016〕90號(hào))中“九、簡(jiǎn)政放權(quán)釋放市場(chǎng)主體潛力。各級(jí)財(cái)政部門要聯(lián)合有關(guān)部門，加強(qiáng)項(xiàng)目前期立項(xiàng)程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接，進(jìn)一步減少行政審批環(huán)節(jié)。對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”可見(jiàn)財(cái)政部對(duì)于“兩招并一招”問(wèn)題是持有包容態(tài)度的，按照政府采購(gòu)法認(rèn)同的采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本，有自行建設(shè)、生產(chǎn)能力的可以不再招標(biāo)。但是這里仍存在一個(gè)矛盾沖突點(diǎn)，本條前半款說(shuō)政府采購(gòu)法選定(意指采用政府采購(gòu)方式)，后半款又說(shuō)參照《招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施條例》(意指采用招標(biāo)方式)，財(cái)政部文件對(duì)于“多招并一招”也沒(méi)有明確說(shuō)明。

　　 3) 國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》 “第二十四條 實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。”雖然這只是一個(gè)征求意見(jiàn)稿，相信后續(xù)出臺(tái)的正式文件會(huì)對(duì)“兩招并一招”給出答案。不過(guò)對(duì)于文中“作為評(píng)審因素予以充分考慮的”這點(diǎn)具體指的內(nèi)容是什么、如何判定是否充分考慮，須待正式出臺(tái)的PPP條例界定。

　　 筆者期待PPP條例盡快出臺(tái)，并在“多招并一招”的問(wèn)題上給出清晰明確的答復(fù)，以免在后續(xù)施工環(huán)節(jié)出現(xiàn)銜接問(wèn)題。

　　 2. “多招并一招”評(píng)分辦法應(yīng)該如何確定

　　 1) 在政府采購(gòu)法律體系中，評(píng)分辦法價(jià)格部分一般都是采用低價(jià)評(píng)標(biāo)價(jià)或低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算。

　　 (1)在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》“第三十四條 ……技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。”

　　 (2)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))“第五十三條 評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。”及“第五十五條 綜合評(píng)分法……價(jià)格分應(yīng)當(dāng)采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。”

　　 (3)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的通知(財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào))“第二十四條 綜合評(píng)分法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足磋商文件要求且最后報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商的價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。”

　　 2) 在工程招投標(biāo)法律體系中，勘察、設(shè)計(jì)、施工都有相關(guān)的招投標(biāo)管理辦法，常采用的合理低價(jià)的原則，往往都是去掉一個(gè)最高報(bào)價(jià)和一個(gè)最低報(bào)價(jià)，采用平均價(jià)作為基準(zhǔn)價(jià)。

　　 綜上所述，通過(guò)筆者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳癙PP項(xiàng)目采購(gòu)絕大多數(shù)評(píng)分辦法還是遵循的是財(cái)政部的相關(guān)文件在執(zhí)行，因?yàn)镻PP項(xiàng)目現(xiàn)在是按照政府采購(gòu)的流程進(jìn)行的，但是多招并一招中勘察、設(shè)計(jì)、施工都一并進(jìn)行采購(gòu)這樣設(shè)定評(píng)分辦法是否合適值得推敲和商榷。

　　 二、關(guān)于資格審查

　　 1.PPP項(xiàng)目采購(gòu)是否強(qiáng)制進(jìn)行資格預(yù)審?是否允許資格后審?

　　 政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例均未強(qiáng)制要求資格預(yù)審，但是財(cái)政部日前已出臺(tái)的關(guān)于PPP項(xiàng)目采購(gòu)的相關(guān)文件卻強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資格預(yù)審，雖然財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的通知(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))有提出“允許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查”，但未明確什么情況是允許資格后審。個(gè)人認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)以資格預(yù)審為常態(tài)，資格后審為特例。

　　 在各省級(jí)政府采購(gòu)平臺(tái)上我們可以看到PPP項(xiàng)目采用資格預(yù)審的居多，資格后審的項(xiàng)目也存在，但基于項(xiàng)目程序的規(guī)范性及通過(guò)合理資格條件設(shè)置鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)的考慮，建議PPP項(xiàng)目先進(jìn)行資格預(yù)審，再進(jìn)入第二階段采購(gòu)社會(huì)資本。

　　 2. PPP項(xiàng)目資格審查是否由采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?

　　 《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))“第四十四條 公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。”那么PPP項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)的方式采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)能否對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查呢?根據(jù)財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)“第十二條 評(píng)審小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)資格預(yù)審公告和采購(gòu)文件規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格預(yù)審和獨(dú)立評(píng)審。”已經(jīng)明確政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目需要評(píng)審小組進(jìn)行審查，215號(hào)文是針對(duì)PPP項(xiàng)目而出臺(tái)的管理辦法，所以筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)按照215號(hào)文的規(guī)定來(lái)實(shí)施;且PPP項(xiàng)目具備多樣性、復(fù)雜性與專業(yè)性，對(duì)評(píng)審人員的要求相對(duì)較高，建議本項(xiàng)工作仍由專家評(píng)審小組完成。

　　 三、PPP項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)的只有兩家是否可以進(jìn)行?

　　 財(cái)政部關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知(財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào))中描述“采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式采購(gòu)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目(含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目)，在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商(社會(huì)資本)只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商(社會(huì)資本)只有1家的，采購(gòu)人(項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu))或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)，發(fā)布項(xiàng)目終止公告并說(shuō)明原因，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。”也就是說(shuō)符合要求的供應(yīng)商(社會(huì)資本)只有2家的時(shí)候，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。但這里存在一個(gè)問(wèn)題，“符合要求的供應(yīng)商(社會(huì)資本)”是指遞交文件的供應(yīng)商(社會(huì)資本)、亦或是指通過(guò)了資格審查的供應(yīng)商(社會(huì)資本)、亦或是提交了最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商(社會(huì)資本)?

　　 在財(cái)庫(kù)〔2014〕214文中也出現(xiàn)允許兩家遞交最后報(bào)價(jià)的情況，但僅適用于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。隨著財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)及國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文相繼出臺(tái)，PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)成功落地會(huì)變得越來(lái)越難，為了實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)高效的原則，因此在結(jié)合財(cái)庫(kù)〔2015〕124號(hào)文和財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)文的理解下，筆者建議在PPP項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)操中，若項(xiàng)目技術(shù)相對(duì)復(fù)雜，或者曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)流標(biāo)情況，在供應(yīng)商(社會(huì)資本)遞交響應(yīng)文件僅兩家的情況下磋商可以繼續(xù)進(jìn)行。

　　  四、評(píng)委的確定方式

　　 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的通知(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))“第七條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的資格預(yù)審和評(píng)審工作。評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審。”

　　 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的通知(財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)) “采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的政府采購(gòu)項(xiàng)目，評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)從政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機(jī)抽取。符合本辦法第三條第四項(xiàng)規(guī)定情形的項(xiàng)目，以及情況特殊、通過(guò)隨機(jī)方式難以確定合適的評(píng)審專家的項(xiàng)目，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，可以自行選定評(píng)審專家。技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，評(píng)審專家中應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家。”

　　 《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))“第四十八條 采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從省級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘校ㄟ^(guò)隨機(jī)方式抽取評(píng)審專家。

　　 對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)隨機(jī)方式難以確定合適評(píng)審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購(gòu)人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專家。”

　　 PPP項(xiàng)目一般涉及的金額都比較大，專業(yè)技術(shù)相對(duì)復(fù)雜，根據(jù)上述管理辦法可知，評(píng)審專家是可以從省級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘?，通過(guò)隨機(jī)方式抽取評(píng)審專家，也可以由實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況自行選擇確定。

　　 筆者結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目采購(gòu)評(píng)審委員會(huì)一般的選擇方式:1、評(píng)審專家全部從各級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機(jī)抽取;2、考慮到專家的技術(shù)專業(yè)性問(wèn)題，評(píng)審專家分兩部分抽取，評(píng)委會(huì)組成中部分從各級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機(jī)抽取，部分法律、技術(shù)類專家從各地專門成立各種PPP專家?guī)熘谐槿。缓蠼M建成評(píng)審委員會(huì);3、評(píng)審專家全部從各地單獨(dú)制定的PPP專家?guī)熘谐槿　＿@三種方式各有利弊，筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的具體情況選擇專家評(píng)委的確定方式。若項(xiàng)目技術(shù)程度一般，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，邊界情況界定清楚，那么可以從省級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機(jī)抽取，這樣可以更加評(píng)委名單的保密性，不容易提前泄露名單。若項(xiàng)目情況特殊，技術(shù)相對(duì)復(fù)雜，邊界情況不是特別清晰，而各級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的專家?guī)熘泻茈y選擇到這方面的法律及技術(shù)專家，那么可以在財(cái)政部門監(jiān)督下從各地PPP專家?guī)熘羞x取或者由實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選擇專家。

　　 五、評(píng)分辦法中的競(jìng)價(jià)指標(biāo)多樣性

　　 一千個(gè)人眼中有一千個(gè)哈姆雷特，同理，不同的實(shí)施方案編制單位和社會(huì)資本的采購(gòu)單位就競(jìng)價(jià)標(biāo)的設(shè)置會(huì)各不相同，筆者研究了大量PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件，總結(jié)大致可以分為這幾類政府付費(fèi)/可行性缺口補(bǔ)助現(xiàn)值之和、年度政府/可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)額、服務(wù)費(fèi)單價(jià)、多指標(biāo)報(bào)價(jià)(如建安工程費(fèi)下浮率、利潤(rùn)率、折現(xiàn)率、融資利率等)、收費(fèi)年限(收費(fèi)公路)。

　　 競(jìng)價(jià)標(biāo)的設(shè)置的不合理會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)人選不到合適的社會(huì)資本，比如多指標(biāo)報(bào)價(jià)造成的不平衡報(bào)價(jià)、總報(bào)價(jià)沒(méi)有報(bào)價(jià)明細(xì)導(dǎo)致的后期規(guī)?；蛘吡?jī)r(jià)調(diào)整而無(wú)法調(diào)整付費(fèi)等等問(wèn)題。

　　 1.造成不平衡報(bào)價(jià)

　　 很多PPP項(xiàng)目在評(píng)分辦法中設(shè)置了多個(gè)的競(jìng)價(jià)因素，將價(jià)格分?jǐn)?shù)隨意分到幾個(gè)競(jìng)價(jià)因素上，這樣帶來(lái)的隱患是由于每個(gè)指標(biāo)對(duì)最終結(jié)果影響不同，給了社會(huì)資本抓住了多指標(biāo)競(jìng)價(jià)的漏洞，出現(xiàn)了我們工程招標(biāo)中常談的不平衡報(bào)價(jià)，這樣的評(píng)分辦法可能會(huì)給社會(huì)資本有機(jī)可乘，給政府財(cái)政帶來(lái)了一定的損失。筆者認(rèn)為作為PPP采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一定要能看懂PPP實(shí)施方案、了解PPP項(xiàng)目的測(cè)算原理，在設(shè)置評(píng)分競(jìng)價(jià)指標(biāo)，盡量以一個(gè)指標(biāo)，比如全生命周期政府付費(fèi)/可行性缺口補(bǔ)貼現(xiàn)值之和等作為評(píng)分因素;如果需要設(shè)置多指標(biāo)為競(jìng)價(jià)評(píng)審因素，那么必須對(duì)各競(jìng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行敏感性分析，科學(xué)的設(shè)置每個(gè)競(jìng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

　　 2.付費(fèi)調(diào)整無(wú)依據(jù)造成

　　 有部分采購(gòu)文件使用政府年度付費(fèi)數(shù)額、可行性缺口年度補(bǔ)貼額或者政府付費(fèi)現(xiàn)值之和、可行性缺口補(bǔ)助現(xiàn)值之和等單個(gè)指標(biāo)作為競(jìng)價(jià)標(biāo)的，這樣可以避免不平衡報(bào)價(jià)情形出現(xiàn)，但可能出現(xiàn)新的問(wèn)題。

　　 大多數(shù)的PPP項(xiàng)目在社會(huì)資本采購(gòu)之前都沒(méi)有出設(shè)計(jì)圖紙，對(duì)于項(xiàng)目規(guī)模和投資的估算準(zhǔn)確度也不是那么高，如果在報(bào)價(jià)階段只是粗略的報(bào)一個(gè)指標(biāo)，那么對(duì)于設(shè)計(jì)圖紙出來(lái)之后若規(guī)模調(diào)整、投資額的變化，簡(jiǎn)單的按照投資額比例調(diào)整報(bào)價(jià)是不是就會(huì)過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴了呢?在已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過(guò)程中，陸續(xù)出現(xiàn)這些問(wèn)題，由于采購(gòu)報(bào)價(jià)時(shí)沒(méi)有報(bào)價(jià)明細(xì)，影響報(bào)價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)及公式?jīng)]有在投標(biāo)文件中寫明，造成后面合同談判以及實(shí)施過(guò)程中的績(jī)效付費(fèi)，無(wú)據(jù)可依。在建筑工程項(xiàng)目招標(biāo)中，投標(biāo)人報(bào)的是總價(jià)，總價(jià)后面是工程量清單及綜合單價(jià)，在工程結(jié)算時(shí)有據(jù)可依。那么引用到PPP項(xiàng)目的采購(gòu)也是一個(gè)道理，社會(huì)資本報(bào)的一個(gè)總價(jià)，在這個(gè)總價(jià)后面，是詳細(xì)的指標(biāo)參數(shù)及報(bào)價(jià)組成，那么在實(shí)施階段及運(yùn)營(yíng)階段，雙方可以通過(guò)采購(gòu)文件和投標(biāo)文件的報(bào)價(jià)明細(xì)表調(diào)整實(shí)際結(jié)算金額。

　　 3.報(bào)價(jià)表格的檢查工作

　　 上一條也提到了，要把報(bào)價(jià)做好，就應(yīng)該附上報(bào)價(jià)明細(xì)表。那么在評(píng)審環(huán)節(jié)，必須要檢查社會(huì)資本所報(bào)價(jià)明細(xì)的正確性。

　　 下面先看一個(gè)例子：生活污水處理PPP項(xiàng)目的部分報(bào)價(jià)明細(xì)表，表格的計(jì)算式很簡(jiǎn)單，但是每份響應(yīng)文件中需要填寫的數(shù)據(jù)超過(guò)300個(gè)，那么要讓評(píng)委們?cè)诙潭痰膸讉€(gè)小時(shí)的評(píng)審過(guò)程中了解報(bào)價(jià)組成，再把供應(yīng)商的報(bào)價(jià)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)匯總，這就是一個(gè)比較困難的事情。

　　 那么檢查環(huán)節(jié)到底應(yīng)該讓誰(shuí)來(lái)做才更合法合規(guī)又高效呢?按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)由評(píng)委會(huì)成員完成此項(xiàng)工作，但是實(shí)踐中由于評(píng)委會(huì)對(duì)項(xiàng)目PPP實(shí)施方案和財(cái)務(wù)測(cè)算的理解時(shí)間有限，一般評(píng)委很難完成這份工作，筆者建議在評(píng)委會(huì)很難完成這項(xiàng)工作的情況，可由代理機(jī)構(gòu)或者咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助配合評(píng)委完成報(bào)價(jià)的檢查環(huán)節(jié)。

　　 六、頻繁流標(biāo)的原因

　　 隨著PPP項(xiàng)目大力推進(jìn)，PPP采購(gòu)流標(biāo)的現(xiàn)象越來(lái)越頻繁，二次采購(gòu)、三次采購(gòu)、變更采購(gòu)方式繼續(xù)采購(gòu)的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，結(jié)合筆者這幾年采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出以下幾個(gè)流標(biāo)的主要原因：

　　 1.采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)中仍處于傳統(tǒng)的招標(biāo)采購(gòu)思維，認(rèn)為采購(gòu)文件或者資格預(yù)審文件掛網(wǎng)就完成任務(wù)，等著社會(huì)資本來(lái)參加采購(gòu)活動(dòng)。往往這種盲目樂(lè)觀的態(tài)度就會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)前期準(zhǔn)備工作不足導(dǎo)致最終參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本數(shù)量不足，競(jìng)爭(zhēng)不充分的情況。

　　 2.資格預(yù)審文件/采購(gòu)文件中的資格條件、評(píng)分辦法設(shè)置不合理。目前很多代理公司都是互相照抄其他單位發(fā)布的PPP采購(gòu)文件，而沒(méi)有真正把PPP項(xiàng)目采購(gòu)研究透，有的實(shí)操代理人員可能很難將實(shí)施方案研究透徹，那么這樣的采購(gòu)文件很難選出最合適的社會(huì)資本。目前絕大部分社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)都是經(jīng)過(guò)很深入的研究考察，而且有的社會(huì)資本集團(tuán)內(nèi)部審批流程相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜，PPP采購(gòu)文件評(píng)分辦法一旦有偏向性或者不合理性，都有可能造成社會(huì)資本放棄參加PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)。

　　 針對(duì)以上幾點(diǎn)原因，筆者認(rèn)為第一、提高PPP采購(gòu)代理專業(yè)素質(zhì)是非常重要的，不能僅停留在傳統(tǒng)的工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上來(lái)完成，而是需要深入學(xué)習(xí)PPP相關(guān)知識(shí)，最好能將實(shí)施方案研究透徹，了解財(cái)務(wù)測(cè)算的原理。第二、出于成功完成交易的目的，在采購(gòu)程序中安排市場(chǎng)測(cè)試，在交易初期建立交易雙方的溝通機(jī)制，對(duì)形成政府與社會(huì)資本雙方合理預(yù)期，促成交易有重要意義，也是一種富有彈性的博弈機(jī)制。往往有些PPP項(xiàng)目采購(gòu)人一心想著趕進(jìn)度，發(fā)出公告后就像是完成了任務(wù)而沒(méi)有進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試工作，到頭來(lái)造成一次、兩次的流標(biāo)，同樣造成了進(jìn)度延誤，最后還是要重新分析市場(chǎng)情況。所以筆者認(rèn)為為了項(xiàng)目采購(gòu)工作的成功落地，進(jìn)行采購(gòu)前市場(chǎng)測(cè)試工作非常必要，在市場(chǎng)測(cè)試中，也可以對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件中的資格條件、評(píng)分辦法以及合同草案起到一定幫助。

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