薛濤“七評(píng)”財(cái)政部21號(hào)文之PPP財(cái)政承受力評(píng)價(jià)及對(duì)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境公共服務(wù)的影響

發(fā)布日期：2015-04-17來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，中國(guó)政府在債務(wù)高企的同時(shí)，財(cái)政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014年全國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)8.6%，創(chuàng)23年來(lái)新低。而截止至 2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬(wàn)億元人民幣。2014年P(guān)PP元年以來(lái)，對(duì)PPP淪為地方政府融資工具的擔(dān)憂(yōu)之聲不絕于耳，十多省份出臺(tái)的PPP項(xiàng)目總投資計(jì)劃已接近兩萬(wàn)億元。這些規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)部分目前只是規(guī)劃，尚未開(kāi)始運(yùn)作，而當(dāng)這些項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作后，急需對(duì)地方政府財(cái)政承受能力進(jìn)行論證和評(píng)估。于是，4月14日，期待已久的財(cái)政部21號(hào)文之PPP 財(cái)政承受力評(píng)價(jià)閃亮登場(chǎng)。

　　一、21號(hào)文構(gòu)筑了PPP項(xiàng)目的“天”(天花板)，也構(gòu)筑了PPP項(xiàng)目的“地”(地方政府支付信用)

　　文件本身對(duì)地方政府通過(guò)PPP方式融資的額度和方式給與了個(gè)規(guī)范，此項(xiàng)內(nèi)容的意義已由多方評(píng)論，不再贅述，政府未來(lái)預(yù)算走向長(zhǎng)期化、科學(xué)化、公開(kāi)化和計(jì)劃性的趨勢(shì)依然不變，除了文件本身約束了地方政府的PPP融資天花板這個(gè)“天”以外，很重要的另一個(gè)作用，其實(shí)是在通過(guò)制度化建設(shè)和政府財(cái)務(wù)報(bào)表體系的重構(gòu)，尤其是每一年度全部PPP項(xiàng)目都納入預(yù)算的規(guī)定，即凡是通過(guò)財(cái)政可承受能力論證的PPP項(xiàng)目均進(jìn)入政府一般公共預(yù)算，納入公共預(yù)算也意味著PPP支付將被人大監(jiān)督，通過(guò)公開(kāi)和科學(xué)計(jì)劃性，試圖解決長(zhǎng)期詬病的地方政府支付信用問(wèn)題，這是PPP項(xiàng)目未來(lái)能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也就是PPP項(xiàng)目的“地”。

　　二、天花板到底有多高：個(gè)人估計(jì)直接依賴(lài)政府補(bǔ)貼拉動(dòng)的PPP新設(shè)項(xiàng)目約為3萬(wàn)億

　　根據(jù)2015年兩會(huì)預(yù)算，中央本級(jí)一般公共預(yù)算支出約為2.5萬(wàn)億元,地方一般公共支出預(yù)算(含中央轉(zhuǎn)移支付部分合計(jì))約14.5萬(wàn)億元。而地方14萬(wàn)億的“總盤(pán)子”，如果其10%，即1.4萬(wàn)億，可以?xún)H僅完全依賴(lài)政府補(bǔ)貼方式拉動(dòng)的PPP項(xiàng)目總規(guī)模，理論上的“天花板”可以達(dá)到14萬(wàn)億以上。

　　以?xún)蓚€(gè)城市作為具體的樣本。北京，一般公共預(yù)算約為2200億元, 而洛陽(yáng)市級(jí)一般公共預(yù)算約為100億元;可以知道，北京市可以同期開(kāi)展的純公益PPP項(xiàng)目的最大限度是2000億元左右，而洛陽(yáng)則是100億元。

　　不過(guò)，地方政府是否有10%的一般公共預(yù)算余糧可以拿來(lái)購(gòu)買(mǎi)PPP的服務(wù)，則要具體分析，對(duì)于地方政府負(fù)債已經(jīng)過(guò)高的城市，PPP項(xiàng)目的規(guī)模將受到極大限制;此外，還要考慮到十多年特許經(jīng)營(yíng)改革以來(lái)，積累的PPP支付項(xiàng)目也占用了上述額度，實(shí)際上新增PPP項(xiàng)目的天花板，個(gè)人估計(jì)，應(yīng)該只有理論值的2成。

　　廣發(fā)證券李茂年先生給出基于歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)比法的另一種算法，中央公共預(yù)算的2.5萬(wàn)億，10%為2500億，假定一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參考國(guó)家統(tǒng)計(jì)局顯示2013年國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資4.5%，則拉動(dòng)PPP項(xiàng)目為2.8萬(wàn)億。

　　考慮到經(jīng)濟(jì)下滑情況下的“保七戰(zhàn)役”，個(gè)人對(duì)PPP天花板的估計(jì)在3萬(wàn)億元。

　　三、省財(cái)政廳將在PPP項(xiàng)目的管理中發(fā)揮更大的作用

　　第六條 各級(jí)財(cái)政部門(mén)(或PPP中心)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理。

　　第二十五條 每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門(mén)可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。

　　四、純公益項(xiàng)目完全被納入PPP范圍，為在PPP范疇內(nèi)落實(shí)69號(hào)文的環(huán)境修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)落地鋪平道路

　　大家可以對(duì)比財(cái)政部76號(hào)文”關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知”的相關(guān)描述:

　　“(二)確定示范項(xiàng)目范圍。……各級(jí)財(cái)政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，……優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

　　(五)完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。”

　　可以看到，財(cái)政部76號(hào)文乃至后期的國(guó)發(fā)60號(hào)文“第二款創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制”和“第四款推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化”中，對(duì)包括具有巨大市場(chǎng)需求的環(huán)境修復(fù)類(lèi)的純公益項(xiàng)目的PPP和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)均采取了遮遮掩掩的陳述方式，PPP首先還是鼓勵(lì)在有收益的項(xiàng)目或者準(zhǔn)公益的項(xiàng)目中進(jìn)行。但是，在國(guó)發(fā)69號(hào)文中，伴隨著第三方治理包括政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境公共服務(wù)和大力推進(jìn)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)被明確寫(xiě)入之后，(具體參見(jiàn)“閱讀原文”)。本條文中，歷史性的，將純政府付費(fèi)(即純公益項(xiàng)目)明確納入了PPP推進(jìn)的范圍，而這，是國(guó)發(fā)69號(hào)文的方向的進(jìn)一步落實(shí)。環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的PPP市場(chǎng)，正從各地模糊的嘗試，走向被中央部委明文確認(rèn)。

　　21號(hào)文“第十一條運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任;可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任;使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。”

　　五、市政環(huán)保設(shè)施和環(huán)境修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目的占比仍需觀察

　　值得提出的是，21號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目在行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估提出要求，這也是要由省財(cái)政部門(mén)根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中。軌道、保障房和市政都會(huì)在其中占有較大的比重。建設(shè)部主推的海綿城市、地下管廊也會(huì)占有一定比例，在重重分配之后，環(huán)境修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目是否能占到多大比例，還有待觀察，也要看“水十條”出臺(tái)后對(duì)地方政府?dāng)嗝嬉蟮膭傂灾笜?biāo)實(shí)施的力度。但是，譬如洛陽(yáng)這樣的城市，簽署上百億的市政環(huán)境類(lèi)大型PPP項(xiàng)目，實(shí)際上是占滿(mǎn)了所有其約定的天花板(當(dāng)然污水處理費(fèi)等有收費(fèi)的項(xiàng)目可以減除)，能否實(shí)施還需觀察。

　　六、地方政府執(zhí)行能力仍需觀察

　　無(wú)論是財(cái)政承受力評(píng)價(jià)的實(shí)施，還是他尚未團(tuán)聚的“好姐妹”VFM(物有所值論證)，都要求較高的專(zhuān)業(yè)能力，在簡(jiǎn)單的BOT項(xiàng)目十幾年來(lái)都被地方政府執(zhí)行的有些“一地雞毛”的情況下，這些復(fù)雜的工具如何能被地方政府認(rèn)真地使用好，各方確實(shí)還心存疑慮。其中，各家咨詢(xún)公司的作用還是不容忽視，當(dāng)然，也是他們業(yè)務(wù)的好年份。地方政府的能力建設(shè)和執(zhí)行誠(chéng)意，我們需要繼續(xù)觀察。

　　七、部委間的協(xié)調(diào)仍需觀察

　　發(fā)改委的立項(xiàng)權(quán)利，以及其本身對(duì)PPP項(xiàng)目的推動(dòng)，與本文出臺(tái)后財(cái)政系統(tǒng)對(duì)PPP的管理強(qiáng)化，兩者如何協(xié)調(diào)?PPP項(xiàng)目中，涉及建設(shè)部、環(huán)保部等其他部委的事宜，也存在著從中央到地方的大量協(xié)調(diào)工作，在九龍治水已成傳統(tǒng)的背景下，各方主管能否步調(diào)一致?仍需觀察。

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