韓國PPP的立法與模式變遷

發(fā)布日期：2015-08-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 韓國作為亞洲少數(shù)幾個(gè)擁有較為完善PPP立法的國家，歷經(jīng)十余年的變遷，PPP法案幾經(jīng)修訂，形成了獨(dú)具特色的韓國PPP法律體系。

　　 20世紀(jì)90年代，韓國PPP以BOT模式為主，運(yùn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;2005年開始學(xué)習(xí)英日經(jīng)驗(yàn)并修訂“PPP法案”，引入BTL模式，擴(kuò)大民間資本進(jìn)入領(lǐng)域。時(shí)至今日，中國PPP立法正酣，韓國經(jīng)驗(yàn)在一定程度上值得中國學(xué)習(xí)。然而，學(xué)界目前對韓國PPP法案重視程度和了解程度并不深入。為了彌補(bǔ)國內(nèi)對韓國PPP 法律及實(shí)踐了解知之甚少的缺陷，本文立足于公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PIMAC)公開的數(shù)據(jù)和資料，力求對韓國PPP制度進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和介紹。

　　 公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PIMAC)乃1998年根據(jù)韓國PPP法案第23-1條設(shè)立，最初名為“韓國私人基礎(chǔ)設(shè)施投資中心”(Private Infrastructure Investment Center of Korea, PICOK)，負(fù)責(zé)韓國所有與PPP相關(guān)的工作。2005年隨著韓國PPP法案的修訂，該中心更名為“韓國公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心”(Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea, PIMAC)，隸屬于韓國發(fā)展部，成為韓國唯一一個(gè)負(fù)責(zé)公私合作基礎(chǔ)設(shè)施投資的公共組織。

　　 韓國PPP立法變遷

　　 韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》(Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment. Act No.4773)。在此之前，韓國政府主要依據(jù)《公路法》、《港口法》等與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)部門的法律法規(guī)來規(guī)范民間資本介入。由于缺乏統(tǒng)一法律制度的保障，韓國民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的意愿并不強(qiáng)烈，1991年僅為2000億左右韓元。在受1997年亞洲金融危機(jī)的影響后，韓國經(jīng)濟(jì)遭到極大創(chuàng)傷，政府資金急劇減少，投資能力下降，政府遂于1998年修訂PPP法案，更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》(Act on Private Investment inInfrastructure ,Act No.5624)，確定了該法案的優(yōu)先效力，廢除一些對私人資本的限制，促進(jìn)私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》( Act on Private Participation inInfrastructure, Act No 7386)。

　　 最初，韓國PPP項(xiàng)目主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但在2005年P(guān)PP法案修改之后，PPP項(xiàng)目的潛在規(guī)模已經(jīng)覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，例如，學(xué)校、醫(yī)療設(shè)備、文娛和體育中心以及公共住房。依據(jù)PPP法案及其執(zhí)行條例，PPP項(xiàng)目符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施類型有16個(gè)領(lǐng)域共計(jì)48種。

　　 此外，韓國的PPP依據(jù)發(fā)起者的類別主要分為兩種類型，分別為“政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目”(Solicited Projects)和“企業(yè)主動(dòng)建議型”( Unsolicited Projects)。前者“政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目”是指由政府發(fā)現(xiàn)潛在的PPP項(xiàng)目并且主動(dòng)尋找特許經(jīng)營者，后者“企業(yè)主動(dòng)建議項(xiàng)目”是指企業(yè)可以向政府提議開發(fā)那些有較高市場需求卻因?yàn)檎A(yù)算限制而被擱置的項(xiàng)目。

　　 韓國PPP模式變遷：從BTO到BTL

　　 在 1994年韓國PPP法剛出臺(tái)時(shí)，政府明確界定了BTO、BOT和BOO三種模式，并規(guī)定交通、供水等10個(gè)重要領(lǐng)域必須采用BTO模式，對燃?xì)?、公交? 18個(gè)次要或經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域可以使用BOT和BOO模式。這種限制導(dǎo)致韓國1994年P(guān)PP項(xiàng)目遭到冷遇，在政府于1994年公布的452個(gè)項(xiàng)目中，只有不到三分之一的項(xiàng)目得到私人參與，順利完成的更在少數(shù)。1998年韓國PPP法修改后，廢除了在某些領(lǐng)域強(qiáng)制使用BTO模式的規(guī)定，2005韓國PPP法案第三次修改后開始引入BTL模式。此后，韓國的PPP項(xiàng)目逐漸增加。

　　 (一)BTO(Build–Transfer–Own)模式。

　　 韓國作為亞洲少數(shù)幾個(gè)擁有較為完善PPP立法的國家，歷經(jīng)十余年的變遷，PPP法案幾經(jīng)修訂，形成了獨(dú)具特色的韓國PPP法律體系。

　　 20世紀(jì)90年代，韓國PPP以BOT模式為主，運(yùn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;2005年開始學(xué)習(xí)英日經(jīng)驗(yàn)并修訂“PPP法案”，引入BTL模式，擴(kuò)大民間資本進(jìn)入領(lǐng)域。時(shí)至今日，中國PPP立法正酣，韓國經(jīng)驗(yàn)在一定程度上值得中國學(xué)習(xí)。然而，學(xué)界目前對韓國PPP法案重視程度和了解程度并不深入。為了彌補(bǔ)國內(nèi)對韓國PPP 法律及實(shí)踐了解知之甚少的缺陷，本文立足于公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PIMAC)公開的數(shù)據(jù)和資料，力求對韓國PPP制度進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和介紹。

　　 公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PIMAC)乃1998年根據(jù)韓國PPP法案第23-1條設(shè)立，最初名為“韓國私人基礎(chǔ)設(shè)施投資中心”(Private Infrastructure Investment Center of Korea, PICOK)，負(fù)責(zé)韓國所有與PPP相關(guān)的工作。2005年隨著韓國PPP法案的修訂，該中心更名為“韓國公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心”(Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea, PIMAC)，隸屬于韓國發(fā)展部，成為韓國唯一一個(gè)負(fù)責(zé)公私合作基礎(chǔ)設(shè)施投資的公共組織。

　　 　　韓國PPP立法變遷

　　 韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》(Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment. Act No.4773)。在此之前，韓國政府主要依據(jù)《公路法》、《港口法》等與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)部門的法律法規(guī)來規(guī)范民間資本介入。由于缺乏統(tǒng)一法律制度的保障，韓國民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的意愿并不強(qiáng)烈，1991年僅為2000億左右韓元。在受1997年亞洲金融危機(jī)的影響后，韓國經(jīng)濟(jì)遭到極大創(chuàng)傷，政府資金急劇減少，投資能力下降，政府遂于1998年修訂PPP法案，更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》(Act on Private Investment inInfrastructure ,Act No.5624)，確定了該法案的優(yōu)先效力，廢除一些對私人資本的限制，促進(jìn)私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》( Act on Private Participation inInfrastructure, Act No 7386)。

　　 最初，韓國PPP項(xiàng)目主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但在2005年P(guān)PP法案修改之后，PPP項(xiàng)目的潛在規(guī)模已經(jīng)覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，例如，學(xué)校、醫(yī)療設(shè)備、文娛和體育中心以及公共住房。依據(jù)PPP法案及其執(zhí)行條例，PPP項(xiàng)目符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施類型有16個(gè)領(lǐng)域共計(jì)48種。

　　 此外，韓國的PPP依據(jù)發(fā)起者的類別主要分為兩種類型，分別為“政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目”(Solicited Projects)和“企業(yè)主動(dòng)建議型”( Unsolicited Projects)。前者“政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目”是指由政府發(fā)現(xiàn)潛在的PPP項(xiàng)目并且主動(dòng)尋找特許經(jīng)營者，后者“企業(yè)主動(dòng)建議項(xiàng)目”是指企業(yè)可以向政府提議開發(fā)那些有較高市場需求卻因?yàn)檎A(yù)算限制而被擱置的項(xiàng)目。

　　 　　韓國PPP模式變遷：從BTO到BTL

　　 在 1994年韓國PPP法剛出臺(tái)時(shí)，政府明確界定了BTO、BOT和BOO三種模式，并規(guī)定交通、供水等10個(gè)重要領(lǐng)域必須采用BTO模式，對燃?xì)?、公交? 18個(gè)次要或經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域可以使用BOT和BOO模式。這種限制導(dǎo)致韓國1994年P(guān)PP項(xiàng)目遭到冷遇，在政府于1994年公布的452個(gè)項(xiàng)目中，只有不到三分之一的項(xiàng)目得到私人參與，順利完成的更在少數(shù)。1998年韓國PPP法修改后，廢除了在某些領(lǐng)域強(qiáng)制使用BTO模式的規(guī)定，2005韓國PPP法案第三次修改后開始引入BTL模式。此后，韓國的PPP項(xiàng)目逐漸增加。

　　 (一)BTO(Build–Transfer–Own)模式。

　　 對于BTO(Build–Transfer–Own)項(xiàng)目，私人投資者通過向使用者收費(fèi)以收回投資成本并獲得合理的報(bào)酬。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完工后，項(xiàng)目的所有權(quán)將會(huì)轉(zhuǎn)移至政府部門，特許經(jīng)營者擁有運(yùn)營設(shè)施的權(quán)力并獲得投資回報(bào)。該模式適合運(yùn)用于道路、軌道、海港等項(xiàng)目之中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高，投資回報(bào)率也相對較高。

　　 (二)BTL(Build-Transfer-Lease)模式。

　　 對于BTL(Build-Transfer-Lease)項(xiàng)目，私人部門通過獲取中央政府或地方政府的支付金額來收回投資成本。在項(xiàng)目完成之后，設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移至政府。特許經(jīng)營者被賦予運(yùn)營的權(quán)力，并在確定時(shí)間段內(nèi)依據(jù)績效從政府處獲得報(bào)酬(租金和執(zhí)行成本)。該模式適用于學(xué)校、住房、污水管道等項(xiàng)目，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低，回報(bào)率也相對較低。

　　 對于BTO(Build–Transfer–Own)項(xiàng)目，私人投資者通過向使用者收費(fèi)以收回投資成本并獲得合理的報(bào)酬。當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)完工后，項(xiàng)目的所有權(quán)將會(huì)轉(zhuǎn)移至政府部門，特許經(jīng)營者擁有運(yùn)營設(shè)施的權(quán)力并獲得投資回報(bào)。該模式適合運(yùn)用于道路、軌道、海港等項(xiàng)目之中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高，投資回報(bào)率也相對較高。

　　 (二)BTL(Build-Transfer-Lease)模式。

　　 對于BTL(Build-Transfer-Lease)項(xiàng)目，私人部門通過獲取中央政府或地方政府的支付金額來收回投資成本。在項(xiàng)目完成之后，設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移至政府。特許經(jīng)營者被賦予運(yùn)營的權(quán)力，并在確定時(shí)間段內(nèi)依據(jù)績效從政府處獲得報(bào)酬(租金和執(zhí)行成本)。該模式適用于學(xué)校、住房、污水管道等項(xiàng)目，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低，回報(bào)率也相對較低。

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