PPP實(shí)質(zhì)仍是政府對(duì)公共服務(wù)提供

發(fā)布日期：2015-11-24來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 從表面上看，PPP的起源始于政府在公共支出方面的資金短缺，很多政府在基礎(chǔ)設(shè)施提供方面壓力較大時(shí)選擇發(fā)展PPP，確實(shí)有利于降低短期內(nèi)公共支出壓力，并在一定程度上提升了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。事實(shí)上，真正影響PPP發(fā)展的源動(dòng)力乃是公共管理變革的力量，其中政府扮演了主導(dǎo)角色，PPP的實(shí)質(zhì)仍然是政府對(duì)公共服務(wù)的提供。 @6

　　7@、宏觀與微觀兩大視角

　　 根據(jù)對(duì)已有研究的梳理，對(duì)PPP的理解主要從宏觀和微觀兩個(gè)方面的視角區(qū)分。其中，宏觀研究方面主要從公共管理、公共財(cái)政兩個(gè)視角出發(fā)考慮政府角色、監(jiān)管架構(gòu)、對(duì)預(yù)算和政府債務(wù)的影響等問題，而微觀視角主要從項(xiàng)目管理和投融資管理方面考慮融資模式、投資收益、合同制訂、績(jī)效管理、信用管理、擔(dān)保機(jī)制等問題。

　　 宏觀方面，主要是國(guó)家管理者和國(guó)際組織關(guān)心的角度。從公共管理的視角看，PPP被視為新公共管理(NPM)改革中的重要制度創(chuàng)新，作為一種新的政府治理工具，為公共服務(wù)的合同化供給引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；作為新的公共管理方式，在經(jīng)典的公共部門提供公共服務(wù)模式上引入了私人部門參與的模式(Linder， 1999)；作為一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理方式，用于建設(shè)新項(xiàng)目和改建老項(xiàng)目(Savas，2000)；作為將PPP等同于“承包合同”概念理解(Kettl，1993)。

　　 從公共財(cái)政視角看，PPP被視為一種有利于減輕預(yù)算壓力、提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資效率和風(fēng)險(xiǎn)管理的創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。在發(fā)展中國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施需求平均占GDP5%左右規(guī)模，超過了大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的地方財(cái)政支持限度，但是仍有較大空間進(jìn)行支持，其中主要有包括PPP在內(nèi)的四個(gè)領(lǐng)域的資金支持，其他3個(gè)領(lǐng)域包括債務(wù)融資、轉(zhuǎn)移支付和增加對(duì)自有收入的動(dòng)員能力。(Roy W.Bahl等，2013)

　　 微觀方面，是PPP參與者更加關(guān)心的視角，特別是私人資本的參與方對(duì)投資收益和投資者權(quán)益的考慮更多。參與者主要關(guān)注投資或融資方面的具體好處和風(fēng)險(xiǎn)，包括政府治理、法律法規(guī)、成本、收益、績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)管理、擔(dān)保、信用評(píng)級(jí)等具體問題的處理。

　　 視角的不同也引發(fā)了有關(guān)PPP長(zhǎng)久的爭(zhēng)論。首先，由于PPP通常都是在政府財(cái)政壓力較大時(shí)得到積極推進(jìn)，一些觀點(diǎn)就據(jù)此認(rèn)為PPP是政府同時(shí)擺脫債務(wù)的工具，對(duì)公共預(yù)算和政府資產(chǎn)負(fù)債表影響甚微，還有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP就是政府進(jìn)行融資的工具。其次，由于人們對(duì)傳統(tǒng)公共財(cái)政理論中公共產(chǎn)品須由政府供給的根深蒂固的認(rèn)識(shí)，以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)等方面的突出優(yōu)勢(shì)，一些觀點(diǎn)指向了對(duì)政府治理能力和財(cái)政能力的質(zhì)疑。例如，政府是否也存在失靈、市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給方面是否存在對(duì)政府的替代效應(yīng)、市場(chǎng)的參與是否等于公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供應(yīng)、公共服務(wù)是否通過PPP進(jìn)行了私有化、市場(chǎng)化的方式是否意味著私有化等等。

　　 反觀PPP的定義，上述爭(zhēng)論的觀點(diǎn)對(duì)PPP內(nèi)涵的理解都多多少少偏離了PPP“為政府公共產(chǎn)品提供而生”的核心屬性，因?yàn)闊o論私營(yíng)機(jī)構(gòu)以如何的形式參與其中，都是在政府“主導(dǎo)”下“參與”公共產(chǎn)品供給活動(dòng)。

　　 @6

　　7@、新公共管理改革的影響，政府部門與私人部門之間的平衡

　　 作為一種公共產(chǎn)品的供給方式，PPP的起源和發(fā)展自然取決于國(guó)家治理和公共管理的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和國(guó)家治理問題的復(fù)雜化，傳統(tǒng)公共管理的垂直控制方式已不能適應(yīng)政府治理目標(biāo)的要求，控制和管理的難度越來越高，政府必須尋求新的治理方式進(jìn)行自身變革才有可能實(shí)現(xiàn)公共利益的追求。新公共管理改革以來，對(duì)公共管理模式的理論和實(shí)踐探索，推動(dòng)了政府部門與私人部門之間的聯(lián)接與合作，從微觀上，也推動(dòng)了PPP機(jī)制更加完善、模式更加豐富。政府?dāng)U大與私人資本合作，政府生產(chǎn)物品和服務(wù)的職能在減少，而從事實(shí)際工作的代理人實(shí)施監(jiān)督的職能在增加(Kettle， 1994)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，“交易費(fèi)用理論”和“委托－代理理論”等成為推動(dòng)這一改革實(shí)踐的理論力量(賈康、蘇京春，2014)。

　　 @6

　　7@、PPP是一種公共產(chǎn)品供給的機(jī)制，市場(chǎng)與政府的關(guān)系是“補(bǔ)充”

　　 既然PPP是一種提供公共產(chǎn)品的機(jī)制，就有滿足這一需求的公共支出，我們的分析就從公共產(chǎn)品提供的邏輯開始。

　　 政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既非“失靈”，亦非“替代”，而是“補(bǔ)充”。西方國(guó)家理論一般認(rèn)為市場(chǎng)失靈是公共支出存在的依據(jù)，政府的公共支出的范圍被限定在市場(chǎng)失靈的范圍。只要是市場(chǎng)能做的事情，政府就退出交給市場(chǎng)去完成。按照這一邏輯，政府與市場(chǎng)存在替代關(guān)系和沖突。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們開始發(fā)現(xiàn)政府在一些領(lǐng)域和職能方面也出現(xiàn)了所謂“失靈”的現(xiàn)象，需要市場(chǎng)的參與，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，自從引入了私營(yíng)機(jī)構(gòu)的參與，似乎從融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)看，市場(chǎng)都顯示出比政府效率更高的現(xiàn)象。于是，一些觀點(diǎn)由此認(rèn)為PPP機(jī)制的成功，更加證明了政府在公共產(chǎn)品提供的部分領(lǐng)域中已經(jīng)“失靈”，需要由“市場(chǎng)”進(jìn)行角色替代。同時(shí)，按照這一觀點(diǎn)推論得出，公共產(chǎn)品不僅由政府提供，市場(chǎng)也可以提供公共產(chǎn)品，PPP的主導(dǎo)角色就是市場(chǎng)或私營(yíng)機(jī)構(gòu)一方，而政府只負(fù)有監(jiān)管職責(zé)和相關(guān)輔助功能。

　　 上述觀點(diǎn)正好順應(yīng)了其時(shí)的新公共管理改革中一類關(guān)于“市場(chǎng)化”的思路，因此被西方國(guó)家廣泛接受。然而，隨著PPP的規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，這一邏輯和觀點(diǎn)越來越顯示出其自身的缺陷和矛盾，它無法解釋PPP機(jī)制中的很多關(guān)鍵問題，如：PPP經(jīng)常開始于融資問題，而只要國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府信用完全可以通過其他方式如發(fā)債獲得融資，為什么要采用PPP方式？為什么私營(yíng)機(jī)構(gòu)如此高效，PPP的發(fā)起方卻總是政府，政府與市場(chǎng)在PPP中假如存在相互替代的可能性，私營(yíng)機(jī)構(gòu)為何不能單獨(dú)發(fā)起PPP？當(dāng)使用者付費(fèi)的收入來源不足以覆蓋項(xiàng)目時(shí)，政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)仍然可以通過非特許經(jīng)營(yíng)的PPP其他模式來實(shí)現(xiàn)，這些模式中的主要資源和資本投入方是政府，這時(shí)候政府又不“失靈”了嗎？PPP對(duì)傳統(tǒng)的政府與市場(chǎng)關(guān)系理論提出了挑戰(zhàn)，一些西方學(xué)者認(rèn)為，政府與市場(chǎng)的邊界將變得越來越模糊，不像以前那樣清晰(Murray，1975)。西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共管理領(lǐng)域，同時(shí)受到了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念深刻影響。20世紀(jì)80年代，PPP被西方國(guó)家視作私有化運(yùn)動(dòng)的衍生產(chǎn)品，被英美國(guó)家所推崇(Linder S.H.，1999)。PPP被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈特定來源的一種恰如其分的制度安排，通過公共部門與私人組織的合作行為，達(dá)成了一種公平、互信的交易(Pongsiri，2002)。這些以市場(chǎng)失靈論為基礎(chǔ)的觀點(diǎn)，將PPP指向一種合作的制度，卻越來越模糊了政府和市場(chǎng)的角色和邊界，無法很好地解釋PPP作為公共產(chǎn)品供給機(jī)制的內(nèi)在邏輯。

　　 4、公共風(fēng)險(xiǎn)視角的PPP，政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給行為

　　 換一個(gè)角度來考察公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)——從公共產(chǎn)品提供的深層次原因公共風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，比借助于市場(chǎng)失靈來解釋公共支出的性質(zhì)更具有直接性和客觀性。公共支出決定于公共風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，它的使命又是化解公共風(fēng)險(xiǎn)，使之消于無形，這是公共支出的性質(zhì)，以及重新界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)(劉尚希，2002)。以公共風(fēng)險(xiǎn)的視角看，如果PPP是一種公共產(chǎn)品供給機(jī)制，那么PPP所涉及的項(xiàng)目領(lǐng)域必然是存在公共風(fēng)險(xiǎn)之處，而管理公共風(fēng)險(xiǎn)正是政府的職責(zé)所在。換言之，PPP是政府為了消除公共風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的一種特別的制度安排，其特征是引入了私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與并與之形成了合作伙伴關(guān)系。在這個(gè)伙伴關(guān)系中，政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)有了共同的目標(biāo)，收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這里的兩個(gè)“共”，也是容易產(chǎn)生爭(zhēng)論之處，替代論者認(rèn)為“共”的結(jié)果越來越表現(xiàn)出私營(yíng)機(jī)構(gòu)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和影響力，因此有可能逐步替代政府的作用。當(dāng)我們以公共風(fēng)險(xiǎn)視角的公共產(chǎn)品供給理論來檢視替代論，可以發(fā)現(xiàn)，這一觀點(diǎn)在政府與市場(chǎng)的關(guān)系和角色方面有所誤解。事實(shí)上，正是由于市場(chǎng)無法化解公共風(fēng)險(xiǎn)，而只有政府才有管理和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力，政府才可能針對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給，進(jìn)而產(chǎn)生公共支出。如果政府運(yùn)用PPP方式供給基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)等公共產(chǎn)品的角色可以被市場(chǎng)替代，就意味著市場(chǎng)有能力對(duì)這部分公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和化解了，但化解公共風(fēng)險(xiǎn)這種目標(biāo)，顯然不是私營(yíng)機(jī)構(gòu)的追求。

　　 @6

　　7@、重新理解PPP作為公共產(chǎn)品的“供給”與“合作”

　　 一是“供給”。“供給”在PPP的理論中是一個(gè)詞，在PPP的實(shí)踐中卻應(yīng)理解為兩個(gè)詞——提供、生產(chǎn)。這是由于，公共產(chǎn)品供給的過程中，提供環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)生了分離(蘇明等，2010年)，在“提供”環(huán)節(jié)仍由政府負(fù)責(zé)，即PPP的發(fā)起、識(shí)別、模式確定、監(jiān)管等頂層設(shè)計(jì)和制度安排都是政府的職責(zé)，而具體生產(chǎn)的環(huán)節(jié)，政府委托給了私營(yíng)部門承擔(dān)，其中的緣由是，私營(yíng)部門的管理機(jī)制決定了在這個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作成本和效率比政府更具相對(duì)優(yōu)勢(shì)。二是“合作”。PPP在理論中的“合作”在實(shí)踐中亦應(yīng)理解為兩個(gè)詞——分工、合同。政府之所以選擇PPP的理由并非預(yù)算約束和債務(wù)壓力，真正的緣由是“物有所值”、“最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”(世界銀行，2007)，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)合作目標(biāo)的前提就是締約雙方的合理“分工”，之后以PPP合同的形式落實(shí)“合作”的內(nèi)容并約束雙方進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。

　　 來源：中國(guó)證券報(bào)

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