PPP在中國(guó)的發(fā)展

發(fā)布日期：2015-12-07來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來(lái)源：財(cái)政部PPP中心 作者：焦小平

　　 PPP的涵義

　　 PPP在中國(guó)不是一個(gè)新的概念。早在90年代中國(guó)就已經(jīng)引進(jìn)了PPP，但是在2014年以前，政府沒(méi)有把PPP作為真正的改革，沒(méi)有考慮如何真正引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、引進(jìn)創(chuàng)新、引進(jìn)私人資本的專業(yè)能力來(lái)改善國(guó)家公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供給和管理的問(wèn)題。

　　 2013年習(xí)總書(shū)記成為黨的新任總書(shū)記以來(lái)，我國(guó)開(kāi)啟了新一輪的改革，這一輪的改革目標(biāo)是推動(dòng)中國(guó)成為一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家，迫切需要加快國(guó)家治理和管理能力的現(xiàn)代化。為此，十八屆三中全會(huì)對(duì)于如何在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提高治理和管理能力進(jìn)行了詳細(xì)部署，其中有兩個(gè)核心精神：第一個(gè)是踐行依法治國(guó)，在法律和制度上保證市場(chǎng)主體平等合作、公平競(jìng)爭(zhēng);第二個(gè)是劃清政府和市場(chǎng)的邊界，市場(chǎng)可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府作為規(guī)則制定者和監(jiān)管者的定位。根據(jù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的部署和分工，在2013年底的時(shí)候，中央就授權(quán)財(cái)政部負(fù)責(zé)在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)PPP，打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　 關(guān)于PPP中的社會(huì)資本，目前在財(cái)政部的定義中，中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)還有外資企業(yè)都可以作為社會(huì)資本方。在財(cái)政部推進(jìn)的新的改革中，PPP已不僅僅是政府的融資手段。

　　 PPP的應(yīng)用領(lǐng)域

　　 PPP是一種公共服務(wù)供給方式，應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于傳統(tǒng)政府應(yīng)該發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，如準(zhǔn)公共領(lǐng)域的公用事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域則完全由市場(chǎng)作主，不能做PPP。另外，對(duì)于純公共領(lǐng)域，例如財(cái)政、司法等領(lǐng)域的一些核心服務(wù)不能搞PPP，如預(yù)算編制不能請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所負(fù)責(zé)。但是這些領(lǐng)域內(nèi)的輔助性服務(wù)，如后勤，則完全可以引進(jìn)PPP。英國(guó)的財(cái)政部大樓就是PPP模式的應(yīng)用。

　　 　　PPP的操作運(yùn)作模式

　　 PPP是商業(yè)運(yùn)作，包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、BOT、特許經(jīng)營(yíng)，都是PPP的具體運(yùn)作方式，需要根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求選擇不同的運(yùn)作方式。

　　 但在政府看來(lái)，只有三種PPP模式。一種是使用者付費(fèi)，投資者收益完全由最終消費(fèi)者來(lái)負(fù)擔(dān)。第二類(lèi)是可行性缺口補(bǔ)助，在某些領(lǐng)域，如輕軌，有收費(fèi)，但不能完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)，社會(huì)資本方、投資人在靠市場(chǎng)收入不足以彌補(bǔ)投資回報(bào)時(shí)，就要靠政府補(bǔ)貼等方式來(lái)補(bǔ)缺口。第三類(lèi)是完全政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，即完全沒(méi)有使用者付費(fèi)，全部由政府付費(fèi)。

　　 在財(cái)政部的PPP設(shè)計(jì)中，實(shí)際上已經(jīng)放大了PPP市場(chǎng)。之前的PPP主要是使用者付費(fèi)項(xiàng)目，在財(cái)政部把VGF和政府付費(fèi)機(jī)制引進(jìn)之后，PPP的應(yīng)用范圍得到了進(jìn)一步拓寬。政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目在美國(guó)應(yīng)用較多，主要是因?yàn)槊绹?guó)金融資本市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，投資品類(lèi)很多，而且美國(guó)投資人喜歡的商業(yè)模型和我們國(guó)家喜歡的商業(yè)模型是相反的，他們認(rèn)為市場(chǎng)付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，只投政府付費(fèi)項(xiàng)目。

　　 　　PPP是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題

　　 國(guó)務(wù)院之所以把PPP這項(xiàng)改革任務(wù)交給財(cái)政部牽頭，是因?yàn)镻PP本質(zhì)上是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題。過(guò)去，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、特別是公共產(chǎn)品領(lǐng)域基本都是重投入、輕產(chǎn)出，重前期建設(shè)，輕后期服務(wù)。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式，最大的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該放在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務(wù)，這是以結(jié)果為導(dǎo)向，相對(duì)于過(guò)去的以供給端為導(dǎo)向，這是一個(gè)大的變革。因此，PPP的本質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

　　 同時(shí)，PPP項(xiàng)目中的政府承擔(dān)的股權(quán)投入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府承諾、配套投入等支出責(zé)任，必須通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政體制改革，與財(cái)政預(yù)算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項(xiàng)支出責(zé)任納入財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算管理，保障資金來(lái)源，提高資金使用效益。此外，無(wú)論是PPP項(xiàng)目前期投入的公共資產(chǎn)，還是最終形成的資產(chǎn)均要按照國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止流失。從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，由財(cái)政部牽頭PPP對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)，是一種比較科學(xué)、比較負(fù)責(zé)任的管理機(jī)制。

　　 中國(guó)PPP發(fā)展歷程

　　 2014年是中國(guó)PPP發(fā)展歷程中的一個(gè)大的里程碑。2014年以前PPP發(fā)展主要分為兩大階段：第一階段是2000年以前，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與公共領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)的基本沒(méi)有，PPP中的社會(huì)資本多數(shù)都是外資。第二個(gè)階段是2000年以后，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)得到了發(fā)展，成為參與PPP的重要力量，但是2008年金融危機(jī)后，政府投放4萬(wàn)億刺激市場(chǎng)，政府有錢(qián)之后轉(zhuǎn)而自投自建，民營(yíng)資本參與減少，PPP進(jìn)入低谷。2014年以前中國(guó)PPP的特征主要表現(xiàn)為政府的一種融資方式。

　　 新一輪推廣PPP模式的必要性

　　 第一個(gè)是現(xiàn)實(shí)的需要。2014年以后，中國(guó)進(jìn)行新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。一方面，融資平臺(tái)全部關(guān)閉，商業(yè)信用和政府信用嚴(yán)格區(qū)分，商業(yè)信用項(xiàng)目不能用政府信用做背書(shū);除預(yù)算之外，地方融資只能通過(guò)發(fā)債。另一方面，土地財(cái)政難以為繼，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。在此情況下，地方要在確保自身可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，消化掉前一階段高速發(fā)展的后遺癥，必須化解存量債務(wù)、平滑財(cái)政支出，并尋求新的融資渠道。PPP融資模式與過(guò)去傳統(tǒng)融資模式看似相同，但本質(zhì)不同，過(guò)去融資是解決融資問(wèn)題、但是不解決競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制問(wèn)題，而PPP的核心是打破壟斷競(jìng)爭(zhēng)，并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作，它不僅僅解決融資問(wèn)題，而且解決融資之后效率和可持續(xù)問(wèn)題。

　　 第二個(gè)是國(guó)家的戰(zhàn)略。國(guó)家新一輪改革更大的余量是在政策方面，即按照總理說(shuō)的三個(gè)清單，即權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單來(lái)管理，劃清政府和市場(chǎng)邊界，政府更多發(fā)揮輔助和社會(huì)監(jiān)管人的責(zé)任。香港地鐵比北京晚了十年左右，但是香港地鐵的管理經(jīng)驗(yàn)、管理理念是世界一流的，北京4號(hào)線引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，港鐵中標(biāo)，不僅僅是解決4號(hào)線的融資問(wèn)題，更能夠提高北京地鐵的整體運(yùn)營(yíng)水平，這是第一個(gè)問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是財(cái)政體制改革，如果財(cái)政體制改革不把項(xiàng)目中的政府承諾與預(yù)算掛鉤，社會(huì)資本的收益便容易受換人換屆的影響，得不到保障。目前，財(cái)政部正在制定將項(xiàng)目中的政府承諾納入預(yù)算管理的有關(guān)辦法。政府承諾了補(bǔ)貼，就必須編入三年財(cái)政滾動(dòng)計(jì)劃。另外財(cái)政部正在編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府負(fù)債表，以后政府簽合同的債務(wù)會(huì)更直接地反映出來(lái)。

　　 第三個(gè)是投融資體制改革。由事前分配搞建設(shè)到事后直接補(bǔ)運(yùn)營(yíng)，看似只是一個(gè)付費(fèi)方式的簡(jiǎn)單變化，實(shí)際上是對(duì)政府傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改變，意味著財(cái)政預(yù)算管理體制將更加注重以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向。

　　 第四個(gè)是管理運(yùn)作方式改革。第一是平等合作，由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府主導(dǎo)，到通過(guò)PPP引入市場(chǎng)主體參與，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和合作機(jī)制，可以推動(dòng)政府管理模式的創(chuàng)新。第二是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益都需要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。第三是全生命周期管理，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)實(shí)行一體化的供應(yīng)鏈?zhǔn)焦芾?，從整體上優(yōu)化，降低成本。第四是實(shí)現(xiàn)績(jī)效財(cái)政，由事前分錢(qián)改為事后付費(fèi)。第五是PPP全過(guò)程實(shí)行透明管理、信息公開(kāi)，比如現(xiàn)在列入財(cái)政部第一批、第二批示范項(xiàng)目的，這些項(xiàng)目將來(lái)所有的識(shí)別信息、招標(biāo)信息、合同信息以及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效表現(xiàn)都要對(duì)社會(huì)公布。

　　 所以從宏觀、中觀到微觀，到現(xiàn)實(shí)需要，PPP是一個(gè)應(yīng)時(shí)而出的改革產(chǎn)品?？偟膩?lái)說(shuō)，PPP不只是一場(chǎng)婚禮，而是長(zhǎng)期的婚姻。如果我們簡(jiǎn)單把PPP看作融資，就是一場(chǎng)婚禮，但是對(duì)于PPP而言，我們更強(qiáng)調(diào)的是長(zhǎng)期的優(yōu)化。

　　 　　現(xiàn)階段PPP工作部署

　　 當(dāng)前財(cái)政部主要從三個(gè)方面著手推進(jìn)PPP工作，第一方面是頂層設(shè)計(jì)，第二方面是機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，第三方面是工作部署。

　　 PPP頂層設(shè)計(jì)包括三部分，即制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和示范項(xiàng)目三大戰(zhàn)略。

　　 制度建設(shè)方面，財(cái)政部按照新的治理方式、管理方式，從五個(gè)層次來(lái)進(jìn)行制度建設(shè)，第一是法律層面，包括預(yù)算法、采購(gòu)法、PPP法。第二是政策層面，包括國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部等相關(guān)部委發(fā)的一系列政策規(guī)定。第三是操作指南層面，為提高PPP的可操作性，目前已經(jīng)發(fā)了六個(gè)操作指南，為PPP改革提供了一個(gè)明晰的路線圖，有明確程序，有明確的關(guān)鍵點(diǎn)，在每個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)有明確可操作的東西。第四是合同層面，PPP是市場(chǎng)和政府合作，它的核心在于合同，合同是政府和市場(chǎng)合作的基礎(chǔ)和依據(jù)。目前對(duì)于PPP合同的性質(zhì)有爭(zhēng)議，但是財(cái)政部認(rèn)為PPP合同是一個(gè)民事合同。關(guān)于PPP合同履行過(guò)程中的法律救濟(jì)問(wèn)題，我們認(rèn)為首先應(yīng)該通過(guò)民商法解決，其次對(duì)于政府監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議可以按照行政法進(jìn)行處理。第五是標(biāo)準(zhǔn)層面，PPP項(xiàng)目識(shí)別過(guò)程中的具體標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)政部示范項(xiàng)目的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，要逐步公布。

　　 機(jī)構(gòu)能力建設(shè)主要涉及三方面。首先，政府要轉(zhuǎn)變觀念，要以市場(chǎng)為主，簡(jiǎn)政放權(quán)。在PPP的具體推進(jìn)層面，由財(cái)政部門(mén)牽頭，政府各個(gè)部門(mén)分工協(xié)作。其次，PPP是一個(gè)專業(yè)活，涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)各個(gè)方面，跨度非常大，必須要充分發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用。第三，社會(huì)資本方要增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，政府要加強(qiáng)監(jiān)管，更好地維護(hù)廣大老百姓的利益。

　　 示范項(xiàng)目建設(shè)方面，PPP是一個(gè)綜合性改革，不能大躍進(jìn)，所以2014年到2016年采用示范戰(zhàn)略。目前地方政府積極性超出預(yù)期，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前各地已經(jīng)推出的PPP招商項(xiàng)目已有接近5萬(wàn)億的規(guī)模，其中一個(gè)主要因素就是融資平臺(tái)關(guān)掉之后，地方政府將PPP作為一個(gè)主要的融資渠道和穩(wěn)增長(zhǎng)的一個(gè)重要抓手。因此財(cái)政部計(jì)劃在中央和地方都推出示范項(xiàng)目，有就近教育、就近培訓(xùn)作用，希望借此引導(dǎo)PPP的規(guī)范推行。

　　 目前財(cái)政部已經(jīng)推出了兩批示范項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，PPP應(yīng)用領(lǐng)域發(fā)展分為三個(gè)階段，第一階段是經(jīng)濟(jì)類(lèi)，第二是社會(huì)類(lèi)，第三是政府類(lèi)，去年第一批示范項(xiàng)目共30個(gè)項(xiàng)目，除2個(gè)社會(huì)類(lèi)項(xiàng)目以外，其余全部是經(jīng)濟(jì)類(lèi)項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)一年多的培訓(xùn)和實(shí)踐，PPP市場(chǎng)已經(jīng)得到很大的發(fā)展。這次第二批示范項(xiàng)目從700多個(gè)項(xiàng)目中挑出206個(gè)，分了交通、水務(wù)、市政、社會(huì)四個(gè)組，全部由專家進(jìn)行評(píng)分，從評(píng)審情況來(lái)看，從各方的認(rèn)知水平到項(xiàng)目質(zhì)量均提高很多，在項(xiàng)目分布和類(lèi)型上也有了新變化。首先，從結(jié)構(gòu)來(lái)看，社會(huì)類(lèi)項(xiàng)目和綠色基礎(chǔ)設(shè)施明顯增加。社會(huì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)占到接近12%，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生都有涉及。其次，是項(xiàng)目類(lèi)型的多元化，出現(xiàn)了大量區(qū)域性PPP項(xiàng)目，例如城市綜合開(kāi)發(fā)、水環(huán)境綜合治理、老城改造等。此外，一個(gè)大的特點(diǎn)就是PPP的融資。PPP融資是以社會(huì)資本為主，不以政府為主，為解決融資難、融資貴的問(wèn)題，地方政府進(jìn)行了一些探索，由政府與社會(huì)資本出資設(shè)立了PPP基金，在這方面可以更多借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，新領(lǐng)域、新類(lèi)型、新機(jī)制的發(fā)展也對(duì)機(jī)構(gòu)能力提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

　　 下一步財(cái)政部的工作思路，第一個(gè)是完善環(huán)境，要出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策，完善政策環(huán)境、融資環(huán)境。第二個(gè)是提升能力，PPP不是免費(fèi)的午餐，從融資角度來(lái)說(shuō)PPP是高杠桿，周期拉得更長(zhǎng)，杠桿率更高，但是并不是說(shuō)PPP的錢(qián)是不用還的，因此要增強(qiáng)地方政府和項(xiàng)目單位的市場(chǎng)觀念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，切實(shí)防范新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第三個(gè)是通過(guò)示范項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)PPP的規(guī)范推行。

　　 總的來(lái)說(shuō)， PPP是一個(gè)新事物、新現(xiàn)象，如果沒(méi)有新的文化、新的理念，PPP很難實(shí)施。PPP的文化包括三重：第一，PPP是法制文化，政府和市場(chǎng)必須是平等合作，這一點(diǎn)各級(jí)政府一定要有明確的認(rèn)識(shí)，重諾守約，這樣才能保障社會(huì)投資人的信心。第二，PPP是市場(chǎng)文化，必須引入市場(chǎng)機(jī)制、遵循市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)公平、充分、有效的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力。第三，PPP是合作文化，包括政府與市場(chǎng)的合作，政府部門(mén)之間的合作，以及政府、企業(yè)與社會(huì)公眾的合作，唯有合作，方能共贏。

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