政府和社會資本合作（PPP）采購方式選擇之立法原因解讀

發(fā)布日期：2016-04-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 一《磋商辦法》和《PPP辦法》的立法背景

　　 制定《磋商辦法》和《PPP辦法》主要是順應(yīng)兩方面的需要。一方面，是為了進(jìn)一步貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅(jiān)持立法先行和依法采購。本屆政府提出了推進(jìn)政府購買服務(wù)、推廣PPP模式等重要改革任務(wù)。與此相關(guān)的采購活動，在采購需求、采購方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績效評價等方面存在一定特殊性，需要在政府采購現(xiàn)行法律框架下，作出創(chuàng)新和針對性的制度安排，對具體工作進(jìn)行指引和規(guī)范，以確保采購工作順暢、高效開展。另一方面，政府購買服務(wù)、推廣PPP模式等工作，具有較強(qiáng)的公共性和公益性，其采購活動應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等政府采購政策功能，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，需要明確相關(guān)采購活動的法律適用和操作規(guī)則。

　　 二PPP項(xiàng)目選擇社會資本合作者適用政府采購法律制度之原因

　　 一是PPP是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購活動。我國政府采購法第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，對政府采購服務(wù)做了兜底式定義。從法律定義上看，PPP屬于服務(wù)項(xiàng)目政府采購范疇。同時，世界主要國際組織和國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予也視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。因此，將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過程納入政府采購管理，可以進(jìn)一步促進(jìn)我國政府采購制度與國際規(guī)則對接，也符合世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》(GPA)對政府采購的定義——為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動。

　　 二是我國政府采購法規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，并授權(quán)監(jiān)管部門認(rèn)定新的采購方式。這些法定采購方式(包括競爭性磋商方式)，能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的情況，并充分實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價值目標(biāo)，使PPP項(xiàng)目采購更具可操作性。

　　 三是政府采購法律制度規(guī)定了優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標(biāo)。將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過程納入政府采購管理，將更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。

　　 三《PPP辦法》的主要創(chuàng)新點(diǎn)

　　 《PPP辦法》在現(xiàn)行政府采購法律制度框架下，充分借鑒了國際經(jīng)驗(yàn)，特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效做法，并與《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號)第四章“項(xiàng)目采購”的有關(guān)內(nèi)容作了銜接。

　　 《PPP辦法》的主要創(chuàng)新之處在于：

　　 一是為了保證PPP項(xiàng)目采購過程順暢高效和實(shí)現(xiàn)“物有所值”價值目標(biāo)，新增了競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。

　　 二是為了保證PPP項(xiàng)目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。

　　 三是為了保證項(xiàng)目采購的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評審專家等程序。

　　 四是為了維護(hù)國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項(xiàng)目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求。

　　 五是結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點(diǎn)，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，用市場化手段引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方監(jiān)管，以彌補(bǔ)行政監(jiān)督手段的不足。同時，要求項(xiàng)目采購?fù)瓿珊蠊_項(xiàng)目采購合同，引入社會監(jiān)督。

　　 六是針對PPP項(xiàng)目復(fù)雜程度高和采購人專業(yè)性不足的實(shí)際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購代理機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)PPP項(xiàng)目政府采購業(yè)務(wù)，提供PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)在按照財(cái)政部對政府采購代理機(jī)構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進(jìn)行網(wǎng)上登記后，也可以從事PPP項(xiàng)目采購代理業(yè)務(wù)。

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