清理大限不足百天PPP進(jìn)退兩難

發(fā)布日期：2018-01-08來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 或許，現(xiàn)任全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)、原財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉不會(huì)想到，他在四年前提出要推動(dòng)的PPP（政府與社會(huì)資本合作）現(xiàn)在面臨如此兩難的境地：中央出于防范地方債務(wù)隱性風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)的一系列措施，使得PPP發(fā)展的速度逐漸放緩；一些金融機(jī)構(gòu)也已經(jīng)開(kāi)始對(duì)PPP項(xiàng)目的融資持觀望態(tài)度，甚至開(kāi)始說(shuō)不。

　　 一位PPP從業(yè)者看到了現(xiàn)在PPP的遭遇，各類(lèi)PPP基金，產(chǎn)業(yè)基金、城發(fā)基金目前進(jìn)退不得。他認(rèn)為更大的問(wèn)題在于信心和思想的不統(tǒng)一，“金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方還有政府方之間的思想不夠統(tǒng)一，金融機(jī)構(gòu)肯定不愿意投真股權(quán)的，社會(huì)資本很多還在圍繞施工企業(yè)”。

　　 近日，記者獲得的一份國(guó)有大行要求控制與地方政府隱性債務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)的文件顯示，該行開(kāi)始要求對(duì)融資平臺(tái)公司、政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等增加地方政府隱性債務(wù)的業(yè)務(wù)采取了進(jìn)一步措施，明確“先暫停、后清理、再規(guī)范”的處理策略。

　　 大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥判斷，現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)都在觀望“92號(hào)文”的執(zhí)行進(jìn)展。“92號(hào)文”即財(cái)政部在2017年11月份發(fā)出的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，此文的發(fā)布標(biāo)志著財(cái)政部開(kāi)始對(duì)PPP著手規(guī)范。該文件要求各省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。

　　 2017年12月下旬，財(cái)政部在山東煙臺(tái)召集了全國(guó)各地財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)PPP的官員進(jìn)行培訓(xùn)，財(cái)政部官員表示，此輪規(guī)范PPP，只是“點(diǎn)剎”，而非停止。

　　 此時(shí)，距離“92號(hào)文”設(shè)定的清理大限還有不足100天。

　　 融資問(wèn)題

　　 現(xiàn)在，財(cái)政部“92號(hào)文”的影響已經(jīng)蔓延到金融機(jī)構(gòu)。“我們與一家銀行合作的兩個(gè)項(xiàng)目的貸款已經(jīng)事實(shí)上暫停，金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在是暫緩、觀望。”一位PPP從業(yè)者告訴記者，“目前無(wú)論是資本金還是項(xiàng)目貸款都需要總行核準(zhǔn)，核準(zhǔn)并不是要走審批流程，而是要總行知道項(xiàng)目貸款要素。”

　　 一家央企的一個(gè)PPP項(xiàng)目現(xiàn)在也面臨著同樣的問(wèn)題，銀行不給做結(jié)構(gòu)性融資，要暫停，看看政策變化。該央企PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，PPP的社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體競(jìng)標(biāo)，但是中標(biāo)后，由于金融監(jiān)管政策的變化，銀行內(nèi)部的審批影響了PPP項(xiàng)目公司的注資和后期項(xiàng)目實(shí)施。各方對(duì)于92號(hào)文資本金穿透的細(xì)則和界定把握不準(zhǔn)。

　　 金永祥判斷，現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)在觀望PPP項(xiàng)目中哪些項(xiàng)目能入庫(kù)，哪些項(xiàng)目不能入庫(kù)；各方在等財(cái)政部“92號(hào)文”清理的結(jié)果。“還有萬(wàn)一沒(méi)入項(xiàng)目庫(kù)，卻貸款了，之間產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題。現(xiàn)在更多的是要看項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流來(lái)源，現(xiàn)在很多純公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目很難融資。”

　　 前述PPP從業(yè)者告訴記者，金融機(jī)構(gòu)更看重政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，而看輕使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目。金融機(jī)構(gòu)在選擇項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先選擇政府付費(fèi)項(xiàng)目，其次是可行性缺口補(bǔ)助模式項(xiàng)目，盡量不做使用者付費(fèi)模式項(xiàng)目，因?yàn)椴辉敢夥謸?dān)市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的偏好也是導(dǎo)致使用者付費(fèi)模式PPP項(xiàng)目落地率低的重要原因之一。

　　 據(jù)了解，當(dāng)前，納入財(cái)政部庫(kù)的PPP項(xiàng)目約1.15萬(wàn)個(gè)，政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量占比分別為 39.7%、31.6%和31.5%，規(guī)模大體相當(dāng)。但三類(lèi)項(xiàng)目實(shí)際落地率差別較大，政府付費(fèi)模式項(xiàng)目落地率為17.4%、可行性缺口補(bǔ)助模式項(xiàng)目落地率為16.8%、而使用者付費(fèi)模式項(xiàng)目落地率僅為8.9%。

　　 政府付費(fèi)項(xiàng)目就是沒(méi)有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，比如市政道路之類(lèi)；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目一般是有使用者付費(fèi)，比如地鐵，在使用者付費(fèi)不足以覆蓋利潤(rùn)時(shí)，政府提供一定補(bǔ)貼；使用者付費(fèi)則是由公共服務(wù)的受益者付費(fèi)。

　　 財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅在2017年11月表示，將組織開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)集中清理，對(duì)不具備條件，沒(méi)有規(guī)范開(kāi)展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制，以及過(guò)度依賴(lài)政府付費(fèi)的項(xiàng)目，要予以剔除。

　　 PPP下一步

　　 記者獲得了一份國(guó)有大行在2017年11月下發(fā)的PPP貸款管理辦法，從時(shí)間來(lái)看，該行辦法出臺(tái)時(shí)，財(cái)政部的“92號(hào)文”尚未出臺(tái)。

　　 該行在管理辦法中表示，隨著國(guó)家對(duì)地方政府融資舉債管理的進(jìn)一步嚴(yán)格和規(guī)范，未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒁訮PP模式為主，項(xiàng)目落地速度將持續(xù)加快，配套政策法規(guī)將更加完善。各分行要充分把握政策機(jī)遇，積極對(duì)接各級(jí)政府主管部門(mén)，溝通項(xiàng)目信息，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的營(yíng)銷(xiāo)拓展，做好信貸投放。

　　 該國(guó)有大行還明確規(guī)定PPP貸款僅適用于符合政策規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，不得擅自擴(kuò)大范圍，尤其是對(duì)于包含商品住宅開(kāi)發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等內(nèi)容的項(xiàng)目，要堅(jiān)決不予介入。辦法還要求重點(diǎn)營(yíng)銷(xiāo)具有相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制完備的優(yōu)質(zhì)客戶(hù)和項(xiàng)目，密切關(guān)注外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、政策調(diào)整、政府換屆等因素對(duì)PPP項(xiàng)目的影響。

　　 該行對(duì)PPP項(xiàng)目“動(dòng)手”后不久，財(cái)政部“92號(hào)文”正式出臺(tái)。從財(cái)政部開(kāi)始提出推動(dòng)發(fā)展PPP，到現(xiàn)在要求“點(diǎn)剎”，未來(lái)中國(guó)式PPP的出路在哪里？

　　 金永祥認(rèn)為中國(guó)的PPP現(xiàn)在應(yīng)該作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策來(lái)看待，已經(jīng)非常有別于國(guó)外的PPP。中國(guó)式的PPP面非常寬，突破了對(duì)國(guó)外的理解。在實(shí)踐中適用的領(lǐng)域很寬，社會(huì)資本方也很寬，資金來(lái)源廣泛。還有就是規(guī)模大，動(dòng)則上萬(wàn)億，可以說(shuō)是演化成了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，并且都是長(zhǎng)期的項(xiàng)目，時(shí)間跨度十年以上，影響的面和深度都比較大，不再是做幾個(gè)項(xiàng)目的問(wèn)題。

　　 數(shù)據(jù)似乎可以證明金永祥的判斷，項(xiàng)目落地率和開(kāi)工率可以較大程度反應(yīng)融資進(jìn)度。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的統(tǒng)計(jì)資料，截止到2017年9月底，國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目中，前三批財(cái)政部示范項(xiàng)目的落地率分別為：落地率——100%、100%、75.6%，表明項(xiàng)目公司的資本金基本到位；開(kāi)工率高達(dá)42.5%，表明至少有42.5%的落地項(xiàng)目已經(jīng)完成融資并進(jìn)場(chǎng)施工。

　　 2017年12月底，財(cái)政部在山東煙臺(tái)組織了各省負(fù)責(zé)PPP的召開(kāi)了一次培訓(xùn)大會(huì)，在會(huì)議中財(cái)政部官員表示，PPP不是停止，而是點(diǎn)剎。在E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤看來(lái)，點(diǎn)剎，是指在局部地區(qū)（如負(fù)債率偏高，10%限額已超），前期項(xiàng)目質(zhì)量低或項(xiàng)目不規(guī)范、地方政府能力或資源配置弱，某些細(xì)分領(lǐng)域效果不佳的地方，以及純政府付費(fèi)的大方向上，都會(huì)有所收縮。

　　 PPP政策變化已經(jīng)開(kāi)始影響到地方政府的心態(tài)。“地方政府因?yàn)閾?dān)心PPP的政策變化，想以BT的方式”，上述PPP從業(yè)者告訴記者。BT是指建設(shè)-移交，而這是財(cái)政部三令五申禁止的。甚至還有央企希望做BT模式，金融機(jī)構(gòu)則希望綁定地方政府，回到以前的老路。

　　 金永祥認(rèn)為，應(yīng)該拿PPP來(lái)與其他經(jīng)濟(jì)政策做比較，看看哪一個(gè)模式更適合中國(guó)的體制機(jī)制，更加公開(kāi)透明，更有利于提高全社會(huì)的效率，提高公共服務(wù)水準(zhǔn)。

　　 而前述PPP的從業(yè)者則認(rèn)為，“92號(hào)文”等一系列規(guī)范PPP的文不夠平滑，細(xì)則出臺(tái)的也不夠及時(shí)，導(dǎo)致現(xiàn)在PPP處于一個(gè)進(jìn)退兩難的境地。該人士舉例說(shuō)，“比如項(xiàng)目都是有時(shí)間節(jié)點(diǎn)的，中間突出了出了一個(gè)新規(guī)則，老項(xiàng)目怎么處理，新項(xiàng)目按照新辦法，中間應(yīng)該增加一個(gè)過(guò)渡適應(yīng)期”。

　　 北京清控偉仕總經(jīng)理劉世堅(jiān)判斷，2018年P(guān)PP會(huì)收縮。一個(gè)原因是金融風(fēng)險(xiǎn)防控，各個(gè)部委要跟進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控的思路；另一原因是從項(xiàng)目本身看也是政府付費(fèi)類(lèi)居多，使用者付費(fèi)項(xiàng)目少，質(zhì)量不好。這種情況下，銀行保持謹(jǐn)慎態(tài)度是正常的。更重要的是PPP立法還沒(méi)有落地，政策突然變化，使得PPP缺乏很穩(wěn)定的預(yù)期。

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