PPP探討之地方政府融資平臺(tái)公司存量債務(wù)化解及轉(zhuǎn)型發(fā)展（全）

發(fā)布日期：2018-04-23來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、前言：

　　 自2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）， 強(qiáng)調(diào)“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，要求地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，“明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”以來(lái)，有關(guān)地方政府融資平臺(tái)公司如何處理存量債務(wù)以及未來(lái)如何發(fā)展成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　 2015年，新《預(yù)算法》執(zhí)行，地方政府融資出現(xiàn)以直接發(fā)債融資與采用PPP模式為主的新格局，但限于市縣級(jí)政府需要由省、自治區(qū)、直轄市政府代為發(fā)行舉借，政府債券的融資方式大大受到限制，PPP模式逐漸成為地方政府投資開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的主流甚至唯一方式。

　　 在新形式下，PPP模式的推行對(duì)融資平臺(tái)公司的發(fā)展有何影響？融資平臺(tái)公司基于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的存量債務(wù)能否利用PPP模式化解？PPP是否是融資平臺(tái)公司探索轉(zhuǎn)型的可行路徑？

　　 地方政府融資平臺(tái)公司的“前世今生”

　　 1994年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政體制。伴隨著分稅制改革，囿于中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配的矛盾, 在地方財(cái)政能力減弱而又急切發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的情況下,地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生,競(jìng)相生長(zhǎng)。90年代初期，上海最早開(kāi)始探索設(shè)立融資平臺(tái)公司（上海城投），作為地方政府融資功能的延伸。由上海城投進(jìn)行融資、財(cái)政給予擔(dān)保的融資模式極大地推動(dòng)了上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此，在全國(guó)范圍內(nèi)融資平臺(tái)公司開(kāi)始陸續(xù)成立，2008年金融危機(jī)之后, 我國(guó)實(shí)施了4萬(wàn)億投資計(jì)劃以及擴(kuò)張性財(cái)政政策，在此背景下平臺(tái)公司大量涌現(xiàn)，其職能也逐漸由單純承擔(dān)建設(shè)任務(wù)變?yōu)榻ㄔO(shè)、融資、投資并舉?！?/p>

　　 那么，到底如何界定地方政府融資平臺(tái)公司呢？

　　 在2010年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）中，地方政府融資平臺(tái)公司被定義為“指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。

　　 隨后財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹<國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)），文件中進(jìn)一步明確了融資平臺(tái)公司是“由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。”

　　 從19號(hào)文與412號(hào)文對(duì)融資平臺(tái)公司的界定可以看出，地方融資平臺(tái)公司具備四個(gè)特征：

　　 一是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位出資設(shè)立；

　　 二是出資方式包括財(cái)政撥款、注入土地、股權(quán)投資等；

　　 三是其企業(yè)法人性質(zhì)；

　　 四是承擔(dān)地方政府投資項(xiàng)目的投融資功能。

　　 融資平臺(tái)公司的類(lèi)型包括各類(lèi)綜合性投資公司，其中最為人熟知的就是城市建設(shè)投資公司（“城投公司”）。幾乎每個(gè)城市都有自己的“城投”，由于城投公司綜合性投融資的功能設(shè)置，城投公司通常是所在區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的融資主體、建設(shè)主體和公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理主體，這也是為什么在提到融資平臺(tái)公司問(wèn)題時(shí)，“城投公司”常常等同于“平臺(tái)公司”出現(xiàn)。未免出現(xiàn)歧義，本文中仍一律稱(chēng)為“平臺(tái)公司”。

　　 除綜合性投資公司外，平臺(tái)公司還包括各類(lèi)行業(yè)性投資公司，例如交通投資公司（“交投”）、林業(yè)投資公司（“林投”）、旅游投資公司（“旅投”）、水務(wù)投資公司（“水投”）等，這類(lèi)平臺(tái)是城市建設(shè)中某一特定領(lǐng)域的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體，同時(shí)承擔(dān)所在行業(yè)的部分管理職能。

　　 如前文所述，平臺(tái)公司是在地方政府可以使用的融資渠道極為有限、地方發(fā)展投資資金不足的情況下“誕生”的，在國(guó)家擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的影響下得以飛速發(fā)展。在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，平臺(tái)公司通過(guò)將地方政府信用與市場(chǎng)化融資相結(jié)合，有效支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的積極作用。

　　 然而，在GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制推動(dòng)下，地方平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而其融資渠道狹窄、融資成本高、平臺(tái)公司管理機(jī)制不完善、市場(chǎng)化程度低、存在尋租空間等問(wèn)題逐漸暴露。地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，甚至存在引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的隱患，引起中央關(guān)注。

　　 隨著2015年新《預(yù)算法》的生效、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）的接連出臺(tái)，地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理,平臺(tái)公司被剝離了政府融資職能，政府性債務(wù)制度不斷收緊，平臺(tái)公司失去了生存空間和原有功能。下一步，平臺(tái)公司的出路在何處？　

　　 PPP或許是其中一個(gè)答案。

　　 二、

　　 在決定平臺(tái)公司命運(yùn)的43號(hào)文（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）中，國(guó)務(wù)院對(duì)地方融資平臺(tái)公司發(fā)出了最后“通牒”——“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。”同樣是在這紙文件中，一個(gè)新的模式開(kāi)始出現(xiàn)——“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。”

　　 PPP：平臺(tái)公司“華麗轉(zhuǎn)身”的第一步

　　 時(shí)間倒回90年代，平臺(tái)公司成立之初，除了解決地方政府融資需求外，其存在的另一個(gè)必要性就是化解一部分城市建設(shè)項(xiàng)目弱盈利性甚至不盈利與真正市場(chǎng)化之間的矛盾。而PPP模式的推行，正是鼓勵(lì)政府通過(guò)與社會(huì)資本合作，由社會(huì)資本承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)?？梢哉f(shuō)，平臺(tái)公司的主要功能性已經(jīng)完全可以被PPP模式所替代。

　　 平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

　　 然而，任何一種改革都不可能一蹴而就。事實(shí)上，地方政府與平臺(tái)公司過(guò)去相生相依的關(guān)系，使得二者早已深度“糾纏”。在短時(shí)間內(nèi)，地方政府和其平臺(tái)公司之間的相互依賴(lài)關(guān)系很難改變，平臺(tái)公司雖然不再具備政府融資職能，但在完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作前，其行政化運(yùn)作方式依然會(huì)長(zhǎng)期存在。　

　　 根據(jù)筆者接觸到的項(xiàng)目，目前仍然有非常多的平臺(tái)公司承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的代建工作，平臺(tái)公司依靠自有資產(chǎn)抵押依然可以在資本市場(chǎng)獲得資金。對(duì)于這些債務(wù)，地方政府選擇了一種“曖昧”態(tài)度，既不說(shuō)管，也不說(shuō)不管。當(dāng)然，最終可能（換種方式）？還是不得不管。而金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)公司融資的態(tài)度，也印證了這一點(diǎn)，地方政府與平臺(tái)公司之間天然的血緣關(guān)系依然能夠?yàn)槠脚_(tái)公司背書(shū)。

　　 顯而易見(jiàn)，這不是一種健康可持續(xù)的發(fā)展方式。主要靠抵押優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)、借舊還新支撐的平臺(tái)公司債務(wù)，當(dāng)集中還款期到來(lái)時(shí)，將面臨國(guó)有資產(chǎn)收抵、政府隱形債務(wù)增加的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生平臺(tái)公司倒閉或者債務(wù)違約，恐將產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　 于是，平臺(tái)公司在這樣的政策調(diào)整期，面臨一種尷尬境遇：

　　 從融資手段來(lái)看，平臺(tái)公司在“去融資職能”的趨勢(shì)下已經(jīng)由過(guò)去的財(cái)政性融資轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化融資。從融資目的來(lái)看，平臺(tái)公司也應(yīng)當(dāng)由過(guò)去的公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變。

　　 然而現(xiàn)實(shí)情況確是，平臺(tái)公司通過(guò)市場(chǎng)化融資承擔(dān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的運(yùn)營(yíng)收入極少甚至沒(méi)有，這兩者之間的矛盾限制了平臺(tái)公司轉(zhuǎn)化成為真正的市場(chǎng)主體。缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、沒(méi)有造血功能的平臺(tái)公司必將消失于歷史。

　　 青山遮不住，畢竟東流去。PPP是深化投融資體制改革的重要舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。在十九大提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等六大任務(wù)推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的大背景下，地方政府，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，想要實(shí)現(xiàn)債務(wù)化解、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)市場(chǎng)投資活力，PPP已是必然選擇。

　　 之所以會(huì)存在平臺(tái)公司“眾多亂象”，一是地方政府出于“慣性”的選擇，二是PPP操作流程復(fù)雜,步驟多,周期長(zhǎng),對(duì)政府的管理能力要求較高，政府沒(méi)有操作經(jīng)驗(yàn)，怕麻煩。

　　 對(duì)地方政府而言，加強(qiáng)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)是“必修課”。只有不怕麻煩推行PPP、改革基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給方式，才能有持續(xù)動(dòng)力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，享受公共資源配置市場(chǎng)化為城市發(fā)展帶來(lái)的益處。PPP不是一杯充盈著氣泡和冰塊的可樂(lè)，第一口下去就帶來(lái)激爽的快感；它是一杯純和的綠茶，只有經(jīng)歷了沖泡初期的苦澀和平淡，才能在以后更長(zhǎng)久的時(shí)間內(nèi)體會(huì)到它持續(xù)帶來(lái)的回甘。

　　 對(duì)于平臺(tái)公司而言，認(rèn)識(shí)到要轉(zhuǎn)型之后，擺在眼前的第一件事就是如何邁出第一步。PPP模式可以為平臺(tái)公司首先要解決的兩個(gè)問(wèn)題提供可行的路徑：

　　 1.存量債務(wù)的化解

　　 2.“脫鉤”后的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型該選擇什么行業(yè)，從哪一個(gè)動(dòng)作開(kāi)始？　

　　 三、

　　 PPP模式一直是中央大力推行的化解政府存量債務(wù)的“工具”，這一點(diǎn)從PPP模式被推出之初就已明確。

　　 政策紅利

　　 國(guó)務(wù)院43號(hào)文發(fā)布的當(dāng)月，財(cái)政部積極響應(yīng)43號(hào)文精神出臺(tái)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），其中第五條和第十一條明確規(guī)定：“地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式……通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。”

　　 2015年，國(guó)務(wù)院再次發(fā)文（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），專(zhuān)門(mén)指出對(duì)融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)用TOT、ROT等方式,為利用PPP模式化解平臺(tái)公司存量債務(wù)明確操作方法。

　　 此后兩年P(guān)PP項(xiàng)目呈“井噴”式發(fā)展，各類(lèi)新建項(xiàng)目紛紛上馬，而存量項(xiàng)目卻沒(méi)有受到政府和社會(huì)資本過(guò)多“青睞”。受PPP嚴(yán)格流程和財(cái)政預(yù)算10%紅線的影響，部分地方政府利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、明股實(shí)債等“偽PPP”模式變相融資，地方政府債務(wù)不減反增。

　　 2017年4月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)六部委聯(lián)合出臺(tái)“50號(hào)文”（《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》），緊接著，6月財(cái)政部印發(fā)“87號(hào)文”（《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》），作為國(guó)務(wù)院43號(hào)文的延續(xù)，進(jìn)一步制止地方政府各類(lèi)違規(guī)舉債行為。

　　 50號(hào)文、87號(hào)之后，發(fā)改委迅速出臺(tái)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)），再次力推PPP模式，鼓勵(lì)用“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（TOO）、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。”值得注意的是，這則文件第一次提到了在建項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP模式的可行性“對(duì)在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可積極探索推進(jìn)PPP模式”。

　　 可以看到，利好頻出，政策密集。運(yùn)用PPP化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型是國(guó)家政策一以貫之的要求。

　　 接下來(lái)讓我們看一下，在剝離融資職能、要求不得新增政府債務(wù)的政策下，平臺(tái)公司的存量債務(wù)情況。

　　 從“43號(hào)文”發(fā)布至今乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，平臺(tái)公司存量債務(wù)大致可以分為以下幾類(lèi)：

　　 存量債務(wù)分類(lèi)：

　　 1、平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉債，主要依靠財(cái)政性資金償還且被劃為政府債務(wù)，已經(jīng)納入政府債務(wù)平臺(tái)；

　　 2、平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉債，項(xiàng)目有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還債務(wù)，這類(lèi)債務(wù)可以被劃為企業(yè)債務(wù)；

　　 3、平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)，這類(lèi)項(xiàng)目是平臺(tái)公司參與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化融資形成債務(wù)，屬于企業(yè)債務(wù)。

　　 4、平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉債，項(xiàng)目不具備經(jīng)營(yíng)條件或無(wú)法依靠經(jīng)營(yíng)收益承擔(dān)債務(wù)的償還，同時(shí)地方財(cái)政不提供任何擔(dān)保，這類(lèi)債務(wù)不得劃入政府債務(wù)，屬于企業(yè)債務(wù)。（并不排除成為政府隱形債務(wù)的可能性）

　　 可以看出，影響平臺(tái)公司存量債務(wù)類(lèi)別的主要有三個(gè)因素：存量項(xiàng)目的性質(zhì)（公益性/準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性/經(jīng)營(yíng)性）、存量項(xiàng)目是否產(chǎn)生現(xiàn)金流、財(cái)政是否“兜底”。

　　 能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，項(xiàng)目本身具備造血能力，其債務(wù)的償還不再是無(wú)源之水，且形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)，因此，這類(lèi)項(xiàng)目平臺(tái)公司有自發(fā)性的投資動(dòng)力，不再本文關(guān)注內(nèi)容之列。那些因承建回收期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、缺乏持續(xù)現(xiàn)金流、無(wú)法通過(guò)項(xiàng)目本身回收資金、過(guò)去主要依靠政府財(cái)政“買(mǎi)單”的平臺(tái)公司存量債務(wù)，是本文想要重點(diǎn)探討的。

　　 鎖定了要重點(diǎn)轉(zhuǎn)化的平臺(tái)公司存量項(xiàng)目性質(zhì)，下一步要從中篩選符合政策要求可以被轉(zhuǎn)化的存量項(xiàng)目。平臺(tái)公司存量項(xiàng)目的行業(yè)領(lǐng)域和債務(wù)主體各不相同，什么樣的平臺(tái)公司存量項(xiàng)目可以應(yīng)用PPP模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化呢？可以選擇的PPP操作方式又有哪些呢？以下是筆者的一些看法：

　　 首先，可以選擇的平臺(tái)公司存量項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于政策允許的 PPP 模式適用領(lǐng)域。從2015年至今，國(guó)家各個(gè)部委密集出臺(tái)PPP政策文件，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域也愈加寬泛。從PPP的概念出發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大部分類(lèi)型的項(xiàng)目都可以論證采用PPP模式。

　　 其次，可以選擇的存量項(xiàng)目不是必須在政府債務(wù)系統(tǒng)中。從融資平臺(tái)公司承擔(dān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的實(shí)質(zhì)出發(fā)，政府是提供公益性基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的直接責(zé)任主體，無(wú)論平臺(tái)公司是否利用財(cái)政支付作為債務(wù)擔(dān)保、無(wú)論項(xiàng)目建成后資產(chǎn)歸屬于政府機(jī)構(gòu)還是平臺(tái)公司，其本質(zhì)都是政府性行為，可以轉(zhuǎn)化為PPP模式實(shí)施。

　　 如果項(xiàng)目產(chǎn)生的存量債務(wù)已經(jīng)被納入政府債務(wù)系統(tǒng)中，則可以將存量債務(wù)與新建項(xiàng)目或其他存量項(xiàng)目打包，通過(guò)實(shí)施 PPP直接化解政府債務(wù)；如果沒(méi)有納入政府債務(wù)系統(tǒng)中，也可以通過(guò)PPP模式引入財(cái)務(wù)投資人負(fù)責(zé)后續(xù)項(xiàng)目債務(wù)、依托形成的項(xiàng)目資產(chǎn)通過(guò)資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的價(jià)款償還相應(yīng)債務(wù)等方式，直接或間接化解融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。實(shí)際中如何操作，筆者將在后文的案例進(jìn)行更為詳細(xì)的展開(kāi)。

　　 四、

　　 PPP模式助推平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的探討平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目，通常是被指定為政府方出資代表，與經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇的社會(huì)資本共同組成項(xiàng)目公司。一方面代表政府履行出資職能，行使股東權(quán)利；另一方面行使監(jiān)管職責(zé)，約束社會(huì)資本行為，對(duì)項(xiàng)目公司涉及影響公共安全和公共利益的決議行使“一票否決權(quán)”，并不過(guò)多參與項(xiàng)目公司的管理與經(jīng)營(yíng)決策。在同時(shí)作為投資股東和政府方代表的雙重身份下，更多是承擔(dān)政府的“行政職能”，市場(chǎng)主體身份被淡化。

　　 隨著中央要求堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，尤其是50號(hào)文、87號(hào)之后，越來(lái)越多的平臺(tái)公司主動(dòng)謀劃轉(zhuǎn)型，探索以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目，以期能夠通過(guò)轉(zhuǎn)換身份，適應(yīng)新的與政府合作模式，在原來(lái)熟悉的領(lǐng)域探索市場(chǎng)化運(yùn)作的第一步。

　　 平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目在現(xiàn)階段是否具備可行性？

　　 從自身?xiàng)l件看，平臺(tái)公司有其獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。

　　 首先是行業(yè)領(lǐng)域的重合。平臺(tái)公司主要從事市政道路、軌道交通、河道治理、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)、醫(yī)療、文化旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，與PPP模式適用的領(lǐng)域基本吻合，轉(zhuǎn)型后在相同的領(lǐng)域具備一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；

　　 其次是能力與經(jīng)驗(yàn)的積累。平臺(tái)公司伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐在過(guò)去年間飛速發(fā)展，資產(chǎn)規(guī)模與技術(shù)水平都具備相當(dāng)實(shí)力，尤其參與當(dāng)?shù)卣笮突A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)豐富，具備完成重大工程建設(shè)項(xiàng)目的資質(zhì)和實(shí)力、擁有運(yùn)營(yíng)和管理大型公共服務(wù)設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)；

　　 此外，在資本成本方面，一些平臺(tái)公司擁有包括土地、礦產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)（污水、垃圾、公交、燃?xì)?、供熱）?lèi)企業(yè)等資產(chǎn)，具有很強(qiáng)的政府屬性，資信等級(jí)相對(duì)較高，相比一般的民營(yíng)企業(yè)，具備低成本資金的優(yōu)勢(shì)；而平臺(tái)公司還具有先天的政治基礎(chǔ)，與政府各部門(mén)關(guān)系密切，在協(xié)調(diào)項(xiàng)目前期立項(xiàng)、審批及辦理各種政府批復(fù)文件時(shí)溝通能力較強(qiáng)。

　　 從國(guó)家政策層面看，對(duì)于平臺(tái)公司是否作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目經(jīng)歷了一定的政策調(diào)整。

　　 財(cái)政部在2014年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中明確規(guī)定“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，因?yàn)檫@一文件的約束，早期的PPP項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目是“直接拒絕”的。

　　 2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），首次提出 “已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的地方融資平臺(tái)公司，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目”，自此關(guān)于平臺(tái)公司作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目開(kāi)始被提及與論證，但因與財(cái)政部113號(hào)文規(guī)定不盡相同，平臺(tái)公司作為社會(huì)資本的身份并未完全獲得政策認(rèn)可。大多數(shù)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)此的意見(jiàn)也以113號(hào)文為準(zhǔn)，且直到去年仍為PPP操作的主流意見(jiàn)。

　　 直至近期，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），要求對(duì)“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的”PPP項(xiàng)目集中清理，間接確認(rèn)了只要平臺(tái)公司完成轉(zhuǎn)型即可作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。事實(shí)上2017年以來(lái)，大量的平臺(tái)公司開(kāi)始集中公告宣布退出平臺(tái)，以自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體身份參與PPP項(xiàng)目已經(jīng)成為平臺(tái)公司尋求轉(zhuǎn)型的重要路徑之一。

　　 92號(hào)文發(fā)布當(dāng)月，財(cái)政部又緊接出臺(tái)了《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2017〕743號(hào)），強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮好現(xiàn)有政策對(duì)于國(guó)有資本向公益性行業(yè)投入的激勵(lì)約束作用”“推廣政府和社會(huì)資本合作，在財(cái)政、價(jià)格、土地、金融等方面加大支持力度……吸引國(guó)有企業(yè)等社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)和管理”。

　　 政策上的調(diào)整反應(yīng)了對(duì)國(guó)家對(duì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的鼓勵(lì)與支持，平臺(tái)公司若能在剝離政府融資職能后，積極主動(dòng)地培育適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的戰(zhàn)略規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)、資本整合與產(chǎn)業(yè)培育能力，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)自然無(wú)可爭(zhēng)議。

　　 然而，平臺(tái)公司能否真正徹底轉(zhuǎn)型為完全市場(chǎng)化的自負(fù)盈虧主體？

　　 按照國(guó)務(wù)院42號(hào)文的規(guī)定，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的要求為：1、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作；2、承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；3、明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。平臺(tái)公司更多的將重點(diǎn)放在后兩項(xiàng)，以對(duì)外公告宣布退出視為完成轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)此保持審慎態(tài)度：僅僅公告是否就標(biāo)志著退出平臺(tái)？退出平臺(tái)是否就代表其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型？

　　 根據(jù)銀監(jiān)會(huì)對(duì)于融資平臺(tái)的監(jiān)測(cè)與管理要求，融資平臺(tái)退出需滿足五個(gè)條件（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）:“一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過(guò)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)；三是各債權(quán)銀行對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋;四是存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來(lái)源，且存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是城信經(jīng)營(yíng)，無(wú)違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展”。此外，還要經(jīng)過(guò)各債權(quán)行總行審核批準(zhǔn)、三方簽字、退出承諾、監(jiān)管備案等退出程序。

　　 可見(jiàn)，平臺(tái)公司的退出絕非一紙公告。目前，國(guó)務(wù)院“今后不再承擔(dān)政府融資職能”的要求與銀監(jiān)會(huì)對(duì)于平臺(tái)公司退出要求存在政策上的不統(tǒng)一，一些平臺(tái)公司只對(duì)外發(fā)布了公告，而其治理結(jié)構(gòu)、資本結(jié)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平等并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，有可能仍在銀監(jiān)會(huì)“仍按平臺(tái)管理類(lèi)”名單中。在當(dāng)前政策調(diào)整期，政策調(diào)整與實(shí)際情況可能存在“錯(cuò)配”，一些平臺(tái)公司“假退出”、“假轉(zhuǎn)型”的現(xiàn)象還亟待政策進(jìn)一步規(guī)范。

　　 此外，上文中提到的42號(hào)文的第一項(xiàng)“實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作”往往被平臺(tái)公司與地方政府所忽視。“實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作”不能被當(dāng)作是平臺(tái)公司妥善處理債務(wù)、承諾今后不再承擔(dān)政府債務(wù)甚至是完成銀監(jiān)會(huì)退出平臺(tái)要求之后的一個(gè)結(jié)果。剝離政府融資職能只是起點(diǎn)，而建立現(xiàn)代企業(yè)制、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作才是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的真正內(nèi)在要求。

　　 退出平臺(tái)，只是在合規(guī)性上向市場(chǎng)化運(yùn)作邁出了第一步，如何在企業(yè)戰(zhàn)略層面提升業(yè)務(wù)整合和市場(chǎng)化運(yùn)作能力，在投融資結(jié)構(gòu)向市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化融資轉(zhuǎn)變，在治理結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，真正實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的完全隔離，還需要平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型之路上一步一個(gè)腳印的探索實(shí)現(xiàn)。

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