2017將迎來PPP理性繁榮的一年

發(fā)布日期：2017-03-10來源：建筑時報編輯：伏牛山

[摘要]

2017年3月5日，李克強總理在“兩會”上再次提及PPP，指出深化政府和社會資本合作，完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這也是在政府報告中，連續(xù)第三年出現(xiàn)PPP。

回望過去：PPP前行路上有成功也有缺憾

　　在過去的三年多里，我國各級政府部門和金融、投資與中介服務機構(gòu)的相關(guān)人士，為了有效推廣和實施PPP模式，付出了極大的努力。各級政府部門圍繞推廣和運用PPP模式，全面發(fā)動、積極作為，做了大量卓有成效的工作；社會各界廣泛參與、積極投身進來，也為PPP項目的推進和落地，發(fā)揮了不同程度的作用。從立法研究、政策制定、知識普及、操作指導以及項目落地等方面，都取得了前所未有的成績。經(jīng)過短短的三年，我們在PPP項目的投資規(guī)模、入庫數(shù)量、覆蓋范圍等方面，已經(jīng)把任何一個發(fā)達國家都遠遠地拋在了身后。據(jù)財政部PPP(政府和社會資本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各項最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，在全國入庫PPP項目方面，PPP項目數(shù)已達到11260個，投資額達到13.5萬億元；其中已簽約落地1351個，投資額2.2萬億元，落地率31.6%，首超三成?？梢哉fPPP模式在中國發(fā)展的速度和結(jié)果，已遠遠超出了人們的正常預料。這不僅包含它的規(guī)模和數(shù)量，也包括推進的速度、質(zhì)量和問題。正如財政部副部長史耀斌在全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導會上指出的那樣，PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)，所以我們不能掉以輕心。

　　誰都不可否認，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域的運用，對促進政府投融資體制的深化改革和政府投融資機制的創(chuàng)新，對促進我國傳統(tǒng)的政府投融資理念轉(zhuǎn)變和投融資模式創(chuàng)新，起到了積極的作用。PPP已經(jīng)逐步成為各級政府，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。但是，在PPP發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不同程度的亂象和缺憾，如：變相包裝，偽PPP充斥市場；設(shè)置壁壘，隱形阻擊民資進入；浪費資源，形同虛設(shè)建機構(gòu)庫專家?guī)?；漠視政策，違規(guī)擔保承諾回購；避實就虛，社會資本跑馬圈地；誤導輿論，過度神化泛化PPP模式；泥沙俱下，PPP咨詢機構(gòu)專家遍地都是；資源錯配，基金獎金多數(shù)事與愿違；污染環(huán)境，培訓評比收費撈錢等。這些都會把PPP推向歧路末端。

人心所向：PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)迫在眉睫

　　面對一直滾滾向前的PPP車輪，越來越多的行業(yè)人士發(fā)現(xiàn)，理想和現(xiàn)實之間的差距逐步顯現(xiàn)。規(guī)范、有序推廣和運用PPP模式，遭到了現(xiàn)實中不同程度的沖擊和損害。以融資為導向的明股實債、以賭的心態(tài)參與PPP的投機者、以保底承諾和固定回報方式承攬PPP項目的現(xiàn)象，不斷出現(xiàn)，極大地危害了PPP在中國長期健康的發(fā)展。因此，我們提出呼吁，需要運用理性思維創(chuàng)建一個健康良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境。這不僅需要各級政府部門和金融、投資與中介服務機構(gòu)的相關(guān)人士共同做到趨利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要義和本源。同時，也要加強PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導向；還要盡可能通過已有的項目經(jīng)驗找尋到最具可行性的方案，使其被業(yè)內(nèi)人士學習、掌握、并可因地制宜地施以運用，讓PPP項目真正落地并發(fā)揮效益，能真正地為提高政府投資心率表和項目運營管理效率解決問題，否則什么樣的不良現(xiàn)象和問題都會產(chǎn)生。

　　我國的PPP要長期健康發(fā)展下去，離不開一個良好的生態(tài)環(huán)境，當前影響PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和社會等方方面面。建設(shè)和維護良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境，既要正確認識推廣PPP模式對我國政府投融資體制改革產(chǎn)生的根本性和長期性作用，又要避免把PPP過于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激發(fā)市場機制在推進PPP中的決定作用，又要解決好相關(guān)利益主體的“職能缺位”、“職能越位”和“責任不到位”的問題；既要真正體現(xiàn)PPP項目物有所值的基本精神，又要差別化、針對性做好具體項目的PPP運作，降低政府的投資成本；既要平衡好不同利益主體關(guān)系，又要獲得政府部門、國企民企、金融投資及其它服務機構(gòu)等相關(guān)利益主體的支持。只有全面解決好這些問題，PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境才能得到改善，逐步健康起來。

新年希望：2017年PPP將迎來理性繁榮

　　經(jīng)過三年多的砥礪前行，我國PPP在制度、法律、項目落地等各方面都取得了積極成效。在已經(jīng)到來的2017年，PPP運作的規(guī)范和深化問題，已經(jīng)受到各界的廣泛關(guān)注和重視。這種變化將引導地方政府、社會資本方和各類中介服務機構(gòu)，更加重視PPP的運作環(huán)境和運作過程，更加理性地判斷為誰出發(fā)，又希望得到什么結(jié)果。正如財政部部長肖捷在兩會上表示的，中國的PPP還處于探索階段。因此，為保護中國PPP這稚嫩的花朵在一個健康、寬闊的環(huán)境和空間里不斷生長、發(fā)芽、開花，與之相關(guān)的政策、立法、金融、信用和社會等諸方面的問題都需要也正在得到不斷解決。對PPP的理性探索和穩(wěn)步推進，必將迎來我國PPP發(fā)展的繁榮。

　　一是資產(chǎn)證券化加速。2016年12月26日，國家發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，要求各省級發(fā)展改革部門大力推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目資產(chǎn)證券化，優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展資產(chǎn)證券化，同時證監(jiān)會為PPP資產(chǎn)證券化開“綠色通道”。

　　資產(chǎn)證券化作為一種融資手段，為PPP項目拓寬融資來源、豐富我國資本市場建設(shè)帶來積極影響；對于盤活PPP項目的存量資產(chǎn)，緩解社會資本的投資資金壓力，也會產(chǎn)生實質(zhì)性的幫助；不僅降低了融資成本，拓寬了融資渠道，還向民間資本釋放了投資空間。從長期看，這項政策將釋放多重利好，為PPP項目建立一個持續(xù)融資的渠道。

　　二是民營資本參與度增高。近兩年，民營資本越來越積極參與當中，參與項目數(shù)量不斷攀升?！墩鲑Y產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等一系列政策頒布，也是為民營資本提供了更多機會。截至2016年12月，財政部PPP中心公布的277個入庫項目的社會資本方共包括419家企業(yè)，其中，民營企業(yè)(含民營獨資和民營控股)163 家，占比39%。民營、含民營及外資的聯(lián)合體項目數(shù)合計139 個，占比50%。民營資本、含民營及外資的聯(lián)合體等兩類項目的投資額合計占比也達45%。中央大力推行PPP模式，正是借此鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會。

　　三是條例法規(guī)加快落地。業(yè)內(nèi)人士一直都在千呼萬喚PPP立法，2017年，將有望成為我國PPP立法進程中比較關(guān)鍵的一年。目前我國正處于從文件號召、促進民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，到以PPP法推動民間資本參與的過程。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實現(xiàn)，我們認為都不重要，重要的是要按照政策和規(guī)范去操作。另外，PPP法要起作用，仍然需要多層級、多部門之間的相互理解和配合，真正體現(xiàn)政企雙方平等、契約精神和爭議解決機制等配套制度的建設(shè)。

　　四是海內(nèi)外資本雙流動。在過去20多年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場的發(fā)展歷程中，中國已得到了海外的大量投資。隨著我國PPP模式大力推廣，加之近幾年提出“一帶一路”戰(zhàn)略以及我國資本賬戶的開放，國際產(chǎn)業(yè)資本與金融資本對中國PPP市場的投資規(guī)模預期將進一步加大。

　　同時，2016年，中國國內(nèi)資本對一帶一路沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多個領(lǐng)域的投資也不斷增加，未來PPP市場的重要發(fā)展趨勢是資本在國內(nèi)外市場的雙向快速流動，以實現(xiàn)降低資金平均成本、分散項目投資風險、提高項目平均收益率等重要的項目目標。但是如果不解決好外資進入PPP項目的根本性問題，這將對海外資本流入帶來障礙。

　　五是PPP的理論和知識密集度提高

　　經(jīng)過三年多的探索，PPP項目理論以及在整個發(fā)展過程和生命周期中，針對PPP項目的物有所值評估、實施方案和交易結(jié)構(gòu)中的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、移交等不同方面，存在的問題和解決方案的分析，將逐步深入。不同投資主體參與的PPP項目的投資結(jié)構(gòu)，資本金制度要求下的股權(quán)和債務資金等形成的融資結(jié)構(gòu)，對應的操作流程、方案文本、合同體系等內(nèi)容，也都需要在趨于成熟的情況下，被進行細化和標準化。隨著咨詢、運營、服務團隊的不斷發(fā)展壯大，其參與PPP項目的競爭力也不斷加強。2017年，PPP行業(yè)將涌現(xiàn)更多高端知識和理論，如生態(tài)環(huán)境建設(shè)理論、可持續(xù)發(fā)展理論等，必將為我國PPP項目的成功運作帶來保障，為中國PPP的發(fā)展提供強勁的動力。

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