一個典型PPP項目的多個看點——河北省X地表水廠PPP項目案例分析

發(fā)布日期：2016-07-13來源：中國政府采購報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/周良儀 蘇日娜

　　河北省Y市人均年擁有水資源量193m3，畝均水量123m3，不足全國平均水平的9%，資源型缺水局面突出。同時，該市雖擁有大小河流20多條，但基本屬于季節(jié)性河流，不能作為城市供水水源，供水缺口只能靠超采深層地下水來解決。

　　為實現(xiàn)城市多水源供水格局，滿足Y市市區(qū)工業(yè)及居民綜合生活用水需要，該市決定利用南水北調(diào)工程經(jīng)過的優(yōu)勢，將建設(shè)一座水處理能力為15萬 m3/d的X地表水廠作為南水北調(diào)配套工程。該地表水廠工程投資總額6.9977億元，采用PPP方式引入社會投資人作為項目的建設(shè)、投資、生產(chǎn)運營主體，以順利實現(xiàn)X水廠的建設(shè)投產(chǎn)，通過制度保障和協(xié)議約束，合法合規(guī)地分配項目風險和收益。

　　“各個擊破”達成階段目標

　　X地表水廠PPP項目涉及市水業(yè)集團、政府各相關(guān)部門以及意向社會投資人等多方，覆蓋范圍廣，影響力大。根據(jù)這一項目特點，咨詢團隊采用了集中調(diào)研診斷、實施方案設(shè)計與現(xiàn)場溝通相結(jié)合、流程梳理與突出重點相結(jié)合等指導(dǎo)思想，分期開展咨詢工作。

　　項目咨詢服務(wù)過程主要分為三個階段，其中第一階段以充分了解項目的基本情況為主。采用面談、調(diào)閱包括《Y市南水北調(diào)配套項目X地表水廠工程項目申請報告》《Y市財政局X水廠保底水量和保底水價成本測算》《Y市物價局保底水量成本和水價評審》等項目原有的資料文件，對項目前期情況進行了總體的調(diào)研和診斷，并就后續(xù)的咨詢工作安排及總體工作內(nèi)容、步驟、各部門關(guān)注要點及配合事項與市水業(yè)集團相關(guān)負責人進行了較為充分的溝通。診斷工作跨度近一個月，基本了解和掌握了項目的前期情況，也發(fā)現(xiàn)了本項目采用PPP模式所應(yīng)關(guān)注和需要解決的問題。

　　第二階段即開展項目實施方案編寫和PPP合同體系文件編寫。根據(jù)PPP相關(guān)政策文件，咨詢團隊為本項目編寫了實施方案、股東協(xié)議及PPP特許經(jīng)營協(xié)議，并報市政府予以批準和實施。

　　在隨后的第三階段，咨詢團隊根據(jù)政府采購法的相關(guān)規(guī)定及股東協(xié)議等合同內(nèi)容，編制了本項目的招標方案，招標方案明確了社會投資人的股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，并對項目運營期間的水價標準與政府補貼標準做出嚴格限定，投標人綜合考慮各項現(xiàn)有因素，投標時申報特許經(jīng)營權(quán)的報價，保證了投標方案的科學(xué)合理。

　　四大因素保駕護航

　　作為河北省第一個通過南水北調(diào)工程引水來實現(xiàn)居民日常飲用水的水廠項目，如成功通過PPP模式順利建成和運營，將大大提高Y市水資源和水環(huán)境的承載能力，有效緩解受水區(qū)水資源緊缺狀況，減輕政府財政負擔。而在執(zhí)行過程中，編制出科學(xué)合理的實施方案，尤其其中的特許經(jīng)營權(quán)、水廠補貼方式、未來水廠運營期間價格調(diào)節(jié)機制、水廠招標標的等，是本項目能得以順利完成的關(guān)鍵。

　　◆ 深入貫徹財政部等部門政策文件

　　咨詢團隊在撰寫實施方案的過程中，充分響應(yīng)財政部等部門最新政策文件的要求。其中，財政部合同指南全面系統(tǒng)介紹了PPP項目合同體系，說明各主要參與方在PPP項目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款，具體分析合同條款中的風險分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排;發(fā)改委于2015年4月發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確了鼓勵和引導(dǎo)實施特許經(jīng)營五大領(lǐng)域等。目前，國家仍未出臺針對PPP項目的特許經(jīng)營協(xié)議范本。本項目中，咨詢團隊綜合PPP相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合傳統(tǒng)特許經(jīng)營協(xié)議主要的合同架構(gòu)，考慮水廠項目在建設(shè)、運營、維護和移交方面對于費用、衛(wèi)生、考核、監(jiān)管、不可抗力條款的特殊需求，最終完成項目特許經(jīng)營協(xié)議的撰寫。

　　◆ 靈活的固定付費和績效付費政府補貼測算法

　　本項目的收入由出口水費、政府補貼兩部分構(gòu)成。

　　出口水費部分：因項目公司不面向普通用水終端直接供水，依據(jù)Y市成本價格調(diào)查隊對購水方2013年度供水成本審核報告，X水廠銷售給購水方的出口水價為固定核定值。項目公司同購水方簽訂供水用水合同，定期核算提供給中建冀泉的出口水量，收取用水費用。根據(jù)約定，采用“制水成本-出口水價-終端水價”的聯(lián)動機制，即在終端水價調(diào)整后，購水方支付給項目公司的水價相應(yīng)調(diào)整。若水價變動超過了當年X水廠實際制水成本的變動，則應(yīng)該相應(yīng)核減財政的補助資金;若不足，則應(yīng)該追加財政補貼金額。

　　政府補貼部分：按照核算的出口水量與測定的年度政府單位水量補貼標準的乘積，計算出政府年度實際補貼額，由財政部門按月支付給項目公司。

　　◆ 全面的“制水-出口-終端”價格聯(lián)動調(diào)節(jié)機制

　　本項目投資運營期為30年，在如此長的運營期內(nèi)收費定價機制的計算基礎(chǔ)中可能存在三類不確定變化：一是項目總投資額的影響。因項目為新建項目，工程設(shè)計方面還沒有完成，因此實施方案的編制是依據(jù)項目可研中的總投資額進行測算的。采購社會投資人后，應(yīng)根據(jù)中標文件中的要求，簽署PPP協(xié)議，以項目竣工結(jié)算實際發(fā)生的總投資金額作為支付財政補貼金額的依據(jù)。二是項目成本水平變化的影響。包括電費、人工費、化學(xué)藥劑費、折舊和利潤、其它因子、職工人均勞動工資、化工原料類、居民消費價格的影響。三是終端水價調(diào)整的影響。目前的實施方案中終端水價以當前市物價管理部門核定的終端水價計算，未來可能受政策影響，Y市物價部門可能將終端水價調(diào)增。最終，方案中給出調(diào)價機制，補貼調(diào)整由市財政局牽頭，每年進行計算與評估，在超出一定數(shù)額范圍后，方能啟動項目補貼調(diào)整方案。

　　而以上三個不確定因素對于未來政府年度補貼額將產(chǎn)生三方面影響：

　　第一，對于項目年投資額變動，項目建設(shè)期一年，竣工決算完成后即可以確定項目的建設(shè)總投資額。因此，與現(xiàn)在的估算情況相比，按照已經(jīng)確定的總投資額按比例分配補貼數(shù)額，政府應(yīng)根據(jù)年度財政可支配收入，核定項目總投資的上限金額。若竣工決算實際發(fā)生投資大于政府所能承受上限，則由中標單位自行承擔因建設(shè)投資超標而引起的成本;若竣工決算小于或等于政府設(shè)置的建設(shè)投資上限，則應(yīng)根據(jù)項目年投資額變動計算公式，重新計算運營年度補貼金額。

　　第二，對于項目當年社會物價水平變動計算，與現(xiàn)在的估算情況相比，按照已經(jīng)確定的總投資額按比例分配成本補貼數(shù)額。電費、工資及福利、化學(xué)藥劑費、采暖費、居民消費價格指數(shù)及其它因子在對水價構(gòu)成的影響。具體公式的設(shè)計同時參考水行業(yè)內(nèi)的基本成本與收益水平。

　　第三，當年終端水價變動計算，是指在項目建設(shè)總投資額和物價水平影響不變的情況下，若經(jīng)Y市物價管理部門核準，允許終端水價由現(xiàn)有的物價局核定售價調(diào)整為其他售價，那么目前核定的出口水價單價也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。調(diào)整額度應(yīng)由Y市物價管理部門重新計算核定，對應(yīng)地核減應(yīng)由財政支付的補貼資金。

　　因未來價格的不可測性，本項目通過如上補貼調(diào)整機制很好地解決了政府支付補貼的計算問題，三類變動的設(shè)計較為合理且具有可操作性。

　　◆ 公允適當易操作的標的設(shè)計

　　根據(jù)政府采購法及相關(guān)規(guī)章制度，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商等。本項目屬于競爭性強、透明度高、市場競爭能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的項目，咨詢團隊建議本項目采用公開招標的采購方式，以在實施過程中形成充分競爭。

　　X水廠項目涉及多個水價，增加了標的設(shè)計難度。經(jīng)過前期與市財政局等政府相關(guān)部門的溝通，根據(jù)財政局對本方案初稿的物有所值定性評價和財政可承受能力論證的結(jié)論，對社會資本招標在其投標文件方案設(shè)計中的部分標的及評標機制進行了設(shè)計。

　　商務(wù)標主要通過企業(yè)自身資質(zhì)特征情況給出評級;技術(shù)標通過社會資本在投標時提供的詳細的項目30年運營計劃進行打分。在評標打分方面，社會投資者就本項目運營期內(nèi)需要由財政支付的補貼資金作為評分項，考察市財政需要為本項目支付的補貼資金。

　　此外，為加快建設(shè)進度，項目要求社會資本參與人應(yīng)具備工程施工建設(shè)能力，政府不再另行組織施工單位招標工作，由項目公司同施工單位簽署施工協(xié)議后，報政府實施機構(gòu)備案。

　　啟示

　　對于咨詢方來說，任何一個項目的順利完成都會帶來諸多經(jīng)驗與啟示，為操作其他類似項目提供經(jīng)驗和借鑒。

　　經(jīng)過X地表水廠PPP項目，咨詢團隊深刻感受到設(shè)法了解客戶需求的重要性。事實上，客戶對項目本身和項目公司都存有一些訴求和疑慮，這些訴求和問題通常不能在前期所提供的項目材料中獲得，只能通過與客戶面對面深入交流才能得知，這也是進一步開展工作的基礎(chǔ)。因此，經(jīng)過詳盡調(diào)查和分析，咨詢團隊對項目的現(xiàn)狀和客戶需求有了清晰認識。且在實施方案初步完成之后，仍就實施方案中提及的核心點與客戶及其他相關(guān)方作詳盡的討論，并在討論當中聽取其對某些問題或訴求的解釋與描述，最終通過討論形成共識。

　　同時，在方案設(shè)計上，滿足政企雙方需求至關(guān)重要。PPP項目涉及的參與方覆蓋范圍廣，影響范圍大，需要考慮各方的想法和訴求才能設(shè)計出科學(xué)合理的項目實施方案。

　　在本項目中，如何確保社會資本的合理回報率，有效吸引社會投資是一個核心點，這對此類經(jīng)營性PPP項目的順利開展和推進起著十分關(guān)鍵的作用。每個項目不應(yīng)該簡單套用財政部21號文中的補貼測算公式來進行項目的補貼測算，而應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)計科學(xué)合理的補貼和運營方案，并設(shè)置科學(xué)合理的調(diào)價機制，用于保證項目運作過程中各方利益的合理分配。

　　X地表水廠項目資產(chǎn)是自來水廠資產(chǎn)，資產(chǎn)運營具有收費機制。項目的收費由出口水價收費、政府補貼兩部分構(gòu)成。若X水廠售水量低于當年供應(yīng)水量，則按照供應(yīng)水量計算補貼金額;若售水量高于當年供應(yīng)水量，則按照實際售水量計算補貼金額。項目的資產(chǎn)運營規(guī)避了純市場項目高風險、高收益的特點，收費機制具有長期穩(wěn)定性。

　　對于這類經(jīng)營性PPP項目，項目自身的運營收入和補貼是社會資本投資回報的主要途徑。但由于PPP項目具有很強的公共性，需要項目長期穩(wěn)定的運營，基于風險與收益的對等關(guān)系，在實施方案和交易結(jié)構(gòu)設(shè)計過程中，應(yīng)規(guī)避與資本市場和市場化程度較高的投資領(lǐng)域“高風險和高收益”的純市場投資特點的方案設(shè)計，而應(yīng)將項目投資回報具有較強的穩(wěn)定性作為基礎(chǔ)，實現(xiàn)項目長期合理的穩(wěn)定投資回報率。

　　(作者單位：中國投資咨詢有限責任公司)

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