一個(gè)標(biāo)桿——池州污水處理及市政排水PPP項(xiàng)目案例解析

發(fā)布日期：2016-08-09來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/宋雅琴

　　本文系作者為PPP知乎獨(dú)家供稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號(hào)】 

　　引言：

　　2014 年12月29日,池州市污水處理及市政排水設(shè)施購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目由社會(huì)資本深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司與池州市住建委簽約，該項(xiàng)目被列入財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目，也成功遴選為全國(guó)七個(gè)PPP經(jīng)典案例之一，被業(yè)界譽(yù)為“池州模式”。但近日，某公眾號(hào)發(fā)文質(zhì)疑“池州模式是經(jīng)典案例還是偽PPP”，認(rèn)為“池州模式”混同了政府特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)的區(qū)別，混同了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不同的投資機(jī)制，與相關(guān)立法的初衷背道而馳。該文在業(yè)界引發(fā)熱議，多位專家也在PPP者也社區(qū)的討論中表達(dá)了不同的觀點(diǎn)。今天起，PPP知乎將陸續(xù)獨(dú)家首發(fā)該項(xiàng)目的深度剖析，讓我們來(lái)聽聽該項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的聲音。

　　自 2014年我國(guó)開始大力推廣基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式以來(lái)，PPP在緩解政府債務(wù)壓力、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)、提升政府治理水平方面發(fā)揮了重要作用。在實(shí)踐中，各方一直關(guān)注一個(gè)核心的問(wèn)題：到底什么樣的項(xiàng)目才是PPP項(xiàng)目。這也是財(cái)政部第一批和第二批示范項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中遇到的一個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題。當(dāng)前，財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目正在緊鑼密鼓的征集評(píng)審過(guò)程中，財(cái)政部門對(duì)示范項(xiàng)目提出了更加明確和嚴(yán)格的合規(guī)性要求，以防止偽PPP濫竽充數(shù)，這無(wú)疑向PPP的各方參與者指明了方向。值此時(shí)機(jī)，回顧財(cái)政部第一批示范項(xiàng)目中首個(gè)落地項(xiàng)目——池州污水處理及市政排水PPP項(xiàng)目，透徹分析“池州模式”的PPP本質(zhì)特征和實(shí)現(xiàn)的效果，對(duì)于新上馬的PPP項(xiàng)目具有重要的借鑒意義。

　　項(xiàng)目概況

　　池州項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)首個(gè)由財(cái)政部和住建部共同推出的示范項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本合資組建項(xiàng)目公司;政府將已經(jīng)建成的兩個(gè)污水處理廠、排水設(shè)施轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，同時(shí)向項(xiàng)目公司授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)投資和建設(shè)規(guī)劃中的污水處理廠及排水設(shè)施，并負(fù)責(zé)對(duì)存量和增量廠網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新;政府根據(jù)項(xiàng)目公司的績(jī)效情況支付服務(wù)費(fèi);項(xiàng)目公司在特許期結(jié)束后將上述設(shè)施完好、無(wú)償?shù)囊平唤o政府。

　　池州項(xiàng)目之所以能夠被業(yè)內(nèi)稱為“池州模式”，有兩個(gè)方面的原因。一方面，該項(xiàng)目具備PPP的基本特征——屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、項(xiàng)目運(yùn)作流程規(guī)范、以競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇社會(huì)資本、真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)特征明顯;另一方面，該項(xiàng)目從多個(gè)角度實(shí)現(xiàn)了本輪PPP的核心要義——支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度、提升國(guó)家治理水平。本文主要就池州項(xiàng)目的PPP特征展開詳細(xì)論述。

　　項(xiàng)目特征

　　本輪PPP推廣兩年多以來(lái)，監(jiān)管部門對(duì)于PPP 的基本特征的界定已經(jīng)越來(lái)越明晰，池州項(xiàng)目基本滿足了PPP的所有特征，概括而言包括以下幾點(diǎn)：

　　1. 主體合規(guī)

　　政府方應(yīng)為縣級(jí)以上政府或其指定的職能部門或事業(yè)單位，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)不得作為實(shí)施機(jī)構(gòu);社會(huì)資本方應(yīng)與政府的融資功能脫鉤，未剝離政府性債務(wù)以及未承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司不能作為社會(huì)資本方。在池州項(xiàng)目中，由市政府授權(quán)市住建委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的前期識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)以及后期的履約監(jiān)管職能，而參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本不是當(dāng)?shù)卣南聦贆C(jī)構(gòu)或融資平臺(tái)，最后中選的深圳水務(wù)集團(tuán)是國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目中典型的社會(huì)資本方。

　　2. 經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域合規(guī)

　　PPP 項(xiàng)目應(yīng)具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，既不是必須由政府提供的核心公共服務(wù)，也不是商業(yè)領(lǐng)域依靠純市場(chǎng)力量能夠提供的產(chǎn)品或服務(wù)。池州污水處理和排水項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域是典型的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，因其具有壟斷性、外部性而屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于政府有責(zé)任提供的公共服務(wù)，同時(shí)又不屬于不適宜市場(chǎng)力量參與的核心公共服務(wù)，因而適合引入社會(huì)資本以PPP的方式來(lái)運(yùn)作。英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP項(xiàng)目多數(shù)屬于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，池州項(xiàng)目涵蓋排水設(shè)施符合國(guó)際慣例。

　　3. 運(yùn)作過(guò)程合規(guī)

　　PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作應(yīng)該依法合規(guī)，應(yīng)確保財(cái)政有充分的支付能力，并在遴選社會(huì)資本的過(guò)程中引入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。盡管在項(xiàng)目運(yùn)作期間，財(cái)政部有關(guān)PPP的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的相關(guān)規(guī)定尚未出臺(tái)，但池州項(xiàng)目在前期仍然圍繞財(cái)政付費(fèi)支出與項(xiàng)目的收支情況，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政支付能力進(jìn)行了論證，在相關(guān)政策文件出臺(tái)后，財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政承受能力、物有所值情況進(jìn)行了補(bǔ)充驗(yàn)證分析。特別值得一提的是，池州項(xiàng)目在引入市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本之間的充分競(jìng)爭(zhēng)方面盡了最大的努力，在選擇社會(huì)資本的層面做到了真正的公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式向安徽省PPP項(xiàng)目推薦企業(yè)名單中的全部九家水務(wù)企業(yè)發(fā)出邀請(qǐng)函，最終吸引到了深圳水務(wù)集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、首創(chuàng)股份和國(guó)禎環(huán)保四大巨頭參與投標(biāo)，項(xiàng)目花落深圳水務(wù)集團(tuán)。充分競(jìng)爭(zhēng)既驗(yàn)證了項(xiàng)目的必要性和合作方案的可行性，又通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成合理的價(jià)格，有效提升了基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，并給予融資方充分的信心。

　　4. 踐行全生命周期理念

　　建立項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)之間的關(guān)系，是PPP的初衷之一。為此，項(xiàng)目應(yīng)具有顯著的運(yùn)營(yíng)特征，具有較長(zhǎng)的合作期限，并通過(guò)合理確定項(xiàng)目的邊界和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)資本始終站在項(xiàng)目全生命周期的角度做出決策。池州項(xiàng)目在廠網(wǎng)一體化的模式之下，充分考慮到了項(xiàng)目全生命周期的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制：一是將建設(shè)與運(yùn)營(yíng)結(jié)合，通過(guò)約定運(yùn)營(yíng)階段明確的考核指標(biāo)促使社會(huì)資本在設(shè)計(jì)和建設(shè)階段就充分考慮到運(yùn)營(yíng)期的管理成本和維護(hù)成本;二是將運(yùn)營(yíng)與移交結(jié)合，提前約定移交階段的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)會(huì)促使社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期間確保廠網(wǎng)設(shè)施的質(zhì)量;三是將管網(wǎng)與污水處理廠的運(yùn)營(yíng)結(jié)合，督促社會(huì)資本對(duì)管網(wǎng)進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)、維修和更新，履行普查、清淤和搶修的責(zé)任，以確保管網(wǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而確保污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)和污水處理量達(dá)到合同要求。

　　5. 交易結(jié)構(gòu)合規(guī)

　　交易結(jié)構(gòu)合規(guī)要求PPP項(xiàng)目不能通過(guò)政府擔(dān)保或者明股實(shí)債、固定回報(bào)、回購(gòu)等變相擔(dān)保將項(xiàng)目的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府的頭上。

　　本輪PPP推廣要解決的一個(gè)核心問(wèn)題就是在保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的同時(shí)緩解地方政府的債務(wù)壓力，對(duì)此，PPP操作流程要求PPP項(xiàng)目必須通過(guò)財(cái)政承受能力論證，確保政府有能力支付未來(lái)的政府付費(fèi)，以此作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，而不是重復(fù)以往平臺(tái)融資以政府信用為擔(dān)保、增加政府或有債務(wù)的老路子。在這種情況下，項(xiàng)目公司融資成本的高低將直接影響政府付費(fèi)的水平。

　　池州項(xiàng)目作為第一個(gè)落地的示范項(xiàng)目，嚴(yán)格遵守這一原則。在資本結(jié)構(gòu)方面，項(xiàng)目注冊(cè)資本金2.17億元，由深圳水務(wù)和池州水業(yè)投資公司按照80%和20%的比例出資;項(xiàng)目以收益權(quán)為質(zhì)押，以競(jìng)爭(zhēng)性的方式選擇國(guó)開行為主辦行的銀團(tuán)提供的4.99億元融資，按基準(zhǔn)利率下浮10%，期限15年。池州項(xiàng)目依靠收益權(quán)質(zhì)押，不存在任何明股實(shí)債、回購(gòu)或政府擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)了真正的項(xiàng)目融資，有效的控制了融資成本，而且根據(jù)PPP協(xié)議，由于利率優(yōu)惠是在政府的協(xié)助下申請(qǐng)到的，所產(chǎn)生的利息差收益歸政府，直接抵扣政府給項(xiàng)目公司的付費(fèi)。此外，池州項(xiàng)目也嚴(yán)格避免了固定回報(bào)。政府對(duì)社會(huì)資本的付費(fèi)是嚴(yán)格按照績(jī)效考核的結(jié)果，一旦項(xiàng)目公司的考核得分低于及格線，政府將向項(xiàng)目公司處以違約金。

　　結(jié)語(yǔ)

　　池州項(xiàng)目落地兩年多以來(lái)，項(xiàng)目公司依照合約履行自己的職責(zé)，在廠網(wǎng)一體化運(yùn)營(yíng)方面取得了實(shí)效。項(xiàng)目公司制定了運(yùn)營(yíng)和管理方案，簽訂了地理信息系統(tǒng)合同，購(gòu)買了管網(wǎng)檢修車、管道檢測(cè)潛望鏡等排水維護(hù)設(shè)備，建立了完整的防汛排澇應(yīng)急機(jī)制，并在汛期得到實(shí)踐檢驗(yàn)。由此，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，將非經(jīng)營(yíng)性的管網(wǎng)部分與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的污水處理廠進(jìn)行有機(jī)整合，從而實(shí)現(xiàn)了全生命周期內(nèi)的資金、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的合理優(yōu)化。在2014年以來(lái)的新PPP時(shí)代，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目廣泛采用PPP模式，對(duì)于提升項(xiàng)目效率、促進(jìn)行業(yè)改革、提升政府能力、完善政府治理起到了積極的作用。

　　我們認(rèn)為，池州模式和經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散對(duì)于大量正在實(shí)施的或?qū)⒁獙?shí)施的PPP項(xiàng)目具有良好的借鑒作用。我們也期待，隨著PPP的不斷深入推進(jìn)，能夠涌現(xiàn)出更多的示范性項(xiàng)目為我國(guó)PPP模式的豐富作出貢獻(xiàn)。

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