營(yíng)造PPP規(guī)范發(fā)展環(huán)境 推動(dòng)建筑業(yè)加快轉(zhuǎn)型

發(fā)布日期：2017-10-20來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年是PPP模式落地的關(guān)鍵之年。今年，《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》和《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件相繼發(fā)布，國(guó)家開(kāi)始通過(guò)各種形式對(duì)政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范管理，PPP模式迎來(lái)了快速發(fā)展的重要契機(jī)。在這種形勢(shì)下，建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快融入PPP模式步伐，才能在新一輪改革中取得新的發(fā)展。

　　 值得肯定有待完善——對(duì)于《條例》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)（王守清：清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)；PPP研究中心首席專家）

　　 國(guó)務(wù)院法制辦日前發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，這是PPP領(lǐng)域的一個(gè)重大進(jìn)展?？傮w而言，我覺(jué)得《條例》有以下幾個(gè)亮點(diǎn)：

　　 第一，《條例》與我國(guó)之前的相關(guān)法規(guī)政策有較好的連貫性，總體上沿用了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》(征求意見(jiàn)稿)、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件的框架，考慮到了我國(guó)過(guò)去二三十年特別是過(guò)去3年相關(guān)實(shí)踐所形成的慣例和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，整體上有較好的連貫性?！?/p>

　　 第二，《條例》巧妙地處理了一直備受關(guān)注的PPP協(xié)議性質(zhì)問(wèn)題?；诮鉀Q現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的角度、根據(jù)具體爭(zhēng)議的性質(zhì)，分別遵循行政或民事途徑去解決PPP中的爭(zhēng)議。這是在目前已公布的行政訴訟法框架下，比較務(wù)實(shí)的爭(zhēng)議解決方法?！?/p>

　　 第三，《條例》強(qiáng)調(diào)了政府信用保障問(wèn)題。我覺(jué)得，國(guó)家近年來(lái)希望民營(yíng)企業(yè)能夠積極地參與到PPP模式中，然而遺憾的是，絕大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP似乎并不十分感興趣。其實(shí)，業(yè)界特別是學(xué)術(shù)界在3年前就提出，如果不解決地方政府信用特別是換屆后可能出現(xiàn)的違約問(wèn)題，力推PPP模式就一定會(huì)出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。民企不積極參與PPP模式，除了民企自身的問(wèn)題和融資難問(wèn)題外，最核心的問(wèn)題在于政府是否能夠履約。《條例》在這方面有一定的突破，文件中多處提及政府的履約內(nèi)容和保障。例如，第二十條提到了“合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響”?！?/p>

　　 除此之外，《條例》在有些方面還可以再加強(qiáng)或改進(jìn)，主要包括以下幾點(diǎn)：　

　　 第一，總體上看，《條例》幾乎沒(méi)有涉及或更為明確近3年來(lái)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，如土地、產(chǎn)權(quán)、稅收和會(huì)計(jì)特別是發(fā)改委和財(cái)政部等部委之間的流程與協(xié)調(diào)等。近年來(lái)，這些問(wèn)題已大量暴露，亟待明確，如果《條例》不涉及這些問(wèn)題的解決，日后PPP實(shí)踐依然困難重重?！?/p>

　　 第二，《條例》幾乎沒(méi)有涉及國(guó)際PPP實(shí)踐中的慣例融資做法，即項(xiàng)目融資，也沒(méi)有涉及其它融資相關(guān)問(wèn)題，如金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)投資、直接介入權(quán)、二次融資等。這對(duì)PPP項(xiàng)目的融資和運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是不利的，很難倒逼金融體系改革、加強(qiáng)能力建設(shè)和培養(yǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?！?/p>

　　 第三，《條例》沒(méi)有體現(xiàn)鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目全過(guò)程集成的問(wèn)題?，F(xiàn)在大多數(shù)PPP投資者幾乎都是短期思維，“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”。很多地方政府沿用過(guò)去政府投資項(xiàng)目的管理思維和方法，沒(méi)有鼓勵(lì)發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格和監(jiān)管產(chǎn)出，即主要關(guān)注結(jié)果而非過(guò)程。

　　 第四，《條例》雖然也提及動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)(含調(diào)價(jià))機(jī)制，但強(qiáng)調(diào)得不夠或太簡(jiǎn)單，無(wú)法有效落實(shí)。PPP項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品的定價(jià)調(diào)價(jià)權(quán)屬于政府，合同期長(zhǎng)，政府和投資者無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)幾十年的成本、價(jià)格和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。因此，設(shè)計(jì)更合理的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，能夠有效避免雙方因無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)所導(dǎo)致的政府定價(jià)干預(yù)及公眾不滿等問(wèn)題。此外，調(diào)節(jié)機(jī)制中還應(yīng)強(qiáng)調(diào)投資者的回報(bào)跟績(jī)效關(guān)聯(lián)，堅(jiān)持可用性支付原則，再加上按績(jī)效付費(fèi)，這才是解決“重建設(shè)，輕運(yùn)營(yíng)”等短期目的的有效做法。

　　 第五，《條例》回避了各方一直詬病的不同部門之間的交叉管理與協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如，在監(jiān)管方面，除PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和政府各相關(guān)職能部門的監(jiān)管外，還應(yīng)考慮第三方監(jiān)管特別是公眾參與監(jiān)管。對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)，公眾應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，嚴(yán)禁某些企業(yè)超低價(jià)中標(biāo)的投機(jī)行為。另外，《條例》中對(duì)合同公開(kāi)相關(guān)條款的規(guī)定有待進(jìn)一步明晰或深化，以利于公眾參與監(jiān)管。　

　　 第六，《條例》雖然提及要評(píng)估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不夠強(qiáng)調(diào)“物有所值”理念。項(xiàng)目的交付模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，在特定階段、特定地方有各自的適用范圍，“物有所值”理念的存在，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要求政府比較公共項(xiàng)目各種交付模式的優(yōu)缺點(diǎn)，然后采取最合適的模式。如果沒(méi)有“物有所值”理念，一刀切都采用PPP模式，只重視PPP的融資功能而不考慮管理機(jī)制創(chuàng)新和提高效率，是不合適的。

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